政府信息公开对私权保护的制度价值
自由、知情权和公共话语
透明度在公共生活中的作用。
宋华林斯蒂格利茨翻译
命令
1简介
2 * * *关于公共政策保密和透明的辩论
3开放系统的基本概念
4激励信息保密
5信息保密的负面后果
6信息保密的实施
7信息披露的例外
8 .信息披露制度的执行情况
9结论
(译者注:本文是时任世界银行副行长兼首席经济学家斯蒂格利茨10月27日在牛津大学所做的报告全文。全文分为九个部分。本文以一个经济学家的视角，运用委托代理模型、信息不对称、寻租等信息经济学的理论模型，对政府信息公开透明管理的概念、信息保密的由来、危害、实践以及如何处理信息保密与公开的关系等问题进行了精辟的阐述。同时，作者从制度层面，从信息经济学的角度，结合自己在经济领域和经济生活中的经历，做了准确的分析。本文对当今中国政府信息公开的立法和实践有诸多启示。)
回复
作为一名公共部门经济学家，我长期以来一直在阐述和展示透明和公开的价值。在早期的一本教科书中，我通过对比两种税收制度解释了透明度是一个好的税收制度的重要特征之一，而我对公司税的一个主要批评是其税收制度不够透明。
后来美国发生储蓄和信贷危机后，我的研究兴趣逐渐转移到金融经济学领域，我也成为了一名倡导更透明会计制度的活动家。我赞同按市值计价的会计制度，也就是说，让银行按照市场价格来记录所有资产。[5]我还指出了实践中资产价值和价格的严重扭曲。但是，那些没有投入市场的资产如何估值，如何比较和区别对待这样不同的资产？这背后隐藏的问题是，如何更有效、更准确地使用我们需要的信息，但我们如何衡量不同的会计体系，并说一个体系比另一个体系更准确？类似的问题还发生在风险投资领域。难点在于如何衡量长期借贷的风险，市值变动的风险与哪些因素有关。面对多变的市场，我们很难说哪种长期信贷业务是绝对安全无风险的。
公共财政和货币银行领域的上述问题都说明了公共财政领域透明度的重要性。事实上，在过去的30年里，我很大一部分精力都放在了所谓的“信息经济学”上，研究信息不完全的后果，信息收集和信息隐藏的激励和约束。这似乎很自然。随着透明公开成为公众热议的话题，“信息”也成为我们关注的焦点。我将从理论和实践两个方面阐述信息在公共决策中的意义和作用。
3开放系统的基本概念
这里刚进入这个报告的主题，我从七个部分来讨论。第一部分将讨论开放系统的基本概念；第二部分将讨论政府保密的动因；第三部分，追溯政府官员盲目保密的负面影响；在第四部分，我将评论政府如何在实践中保守秘密；在第五部分，我将讨论豁免信息披露制度的例外条件和情形；在第六部分，我将讨论扩大公共领域信息披露所需的一些基本要素；最后，我将尝试整合以上内容，对民主社会中的开放进程提出我个人的意见和建议。
这里也许应该指出，长期以来，公众一直关注政府在公共事务领域的保密性。[6]最早对信息保密的抗议是对新闻审查制度的抗议，伴随而来的是言论自由的思想。[7]约翰·穆勒成书于1644的名著《论出版自由》(Areopagitica)，描述了相关的经典案例；而詹姆斯·麦迪逊作为美国宪法第一修正案的设计者，在修正案中为公众的言论自由权提供了宪法保障。他下面的话抓住了问题的关键:
大众要想成为自己的主人，就必须用获得的知识中隐含的力量武装自己；如果政府不能为公众提供充足的信息，或者公众缺乏畅通的信息渠道，那么所谓的公共导向型政府就会成为一场闹剧或悲剧或悲喜剧的序幕。[8]
功利主义法学家吉米·边沁(Jimmy Bentham)基于“个人利益得到最广泛的公开纠正”的理念设计了他的宪政制度，并把公开作为遏制暴政的首要控制手段。约翰·斯图尔特·穆勒(john stewart Mill)在其名著《论自由》(On Liberty)中指出，公共审查在任何情况下都是有益的，是辨别是非的最佳方式。[9]在密尔的《代议制政府》一书中，他进一步阐述了“公共性和讨论自由”的观点，强调了公众参与的价值。[10]
在担任《经济学人》编辑期间，沃尔特·巴杰特发展并整合了他的“讨论式政府”概念。现代信息经济学强调，知识一旦公开，成为公共产品，就不能再私有化。白芝浩也用他独特的方法解释了类似的观点，并讨论了信息在自由选择中的重要作用。他写道:
今天，我们认为民主就像一座坟墓。它带走了海归，却什么也没带来。而这也适用于“讨论”。当你把你的意见提交给神的判断时，你永远不能收回；你不能再给它的讨论蒙上神秘的面纱，你也不能再以诸神的名义掩盖它。它让我们更加开放，选择更加自由，将亵渎神明的盗窃行为公诸于世。[11]
在我看来，麦迪逊的积极讨论是最有力的:实质性参与民主进程需要参与者被告知足够的相关信息，而保密降低了公众可获得的信息的质量和数量，这使得公众参与陷入两难境地。如果你是一家公司的董事会成员，你都知道董事会在决策时发布指令和规则的能力受到相关信息量的限制。管理层明白其中的奥妙，经常试图控制信息的流动。我们常说，一个负责任的政府应该对公众负责。要实现有效的公众民主监督，就要让公众了解必要的信息，了解政府行为的替代方式以及可能产生的相应后果。一般来说，政府中的人比政府之外的公众拥有更多的关于政府决策的信息；就像公司管理层对公司的市场、前景、技术的了解比公司普通股东多很多倍，比公司外的消费者多很多。
问题是公众通过税收等方式支付了政府信息收集的成本，那么这些信息归谁所有呢？是政府官员私人收藏还是大众普遍享有？我认为公众为政府官员收集的信息承担成本，所以信息应该属于公众；这类似于政府的桌椅、建筑设施等固定资产归公众所有。今天，我们都强调知识产权的重要性，政府产生、收集和处理的信息与可专利的发明一样具有知识产权的性质。将知识产权据为己有、据为己有，与窃取其他公共财产归私人使用所造成的危害的严重性并无本质区别。虽然这样的类比可能不太恰当，但还是有共同点的。
有人可能会说，在一个已经建立了言论自由制度的自由社会，政府对其信息保密并不会带来太大的损失，因为毕竟还有其他相关的信息来源。但事实上，在现代民主社会中，信息在政府有效治理的过程中发挥着重要作用，只有保证言论的自由和独立，保证大学和研究机构的学者和智库的独立，才能在更广阔的领域有效制衡政府。问题是，在很多情况下，政府官员掌握的信息是实时最重要的核心信息。如果政府官员对这些信息保密，钳制言论自由，公众实际上将无事可做，找不到有效的替代方案。
因此，这里需要重申的是，公开是公共治理的一个基本要素。阿尔伯特·赫希曼认为退出和发言权是规范组织的两种机制。[13]对于公共组织来说，退出机制通常并不适用，更多的是依靠发言机制。在私人市场领域，公司如何运营和是否保守相关秘密没有太大区别。作为消费者，他不会关心公司怎么组织生产，怎么经营，只会关心你生产的产品是不是物美价廉。对于企业本身来说，往往缺乏必要的动力去公开所有的产品质量信息，所以政府往往从外部给予其信息公开的要求和约束。[14]比如要求企业广告必须真实，企业借贷融资时必须披露相应信息，并遵守反欺诈法的相关规定。但总的来说，企业的运行还是主要靠市场机制，包括信誉机制。
但在很多情况下，公共组织并不是由同一个市场机制来调节的，它们主要通过政策问题的讨论机制来实现政府治理的良好绩效。因为政府部门已经垄断了很多领域的事务，在这种情况下退出机制将不再起作用。举个例子，如果一个社区只有一个医生，但是病人很多，这个时候，如果医生开的处方不能治好病人的病，医生往往会想方设法把责任归咎于病人，指责病人没有按照医嘱正确服药。但是，当医生不止一个，有竞争的时候，一切就大不一样了。这个时候，即使因为患者不遵医嘱导致治疗效果不好，患者还是有可能责怪医生，医生的声誉也会受损。患者会通过“退出”机制接受其他医生的治疗。当只有一个医生时，垄断就出现了。他会尽力控制信息的走向。他会发布相关信息告诉患者我的诊疗方案是正确的(即使无效，因为患者往往会因为安慰剂效应而觉得有效)。他敢于隐藏信息，是因为他知道这里没有竞争，退出机制不起作用。
在所有组织中，不完全信息可能导致经济学家所说的委托代理问题。所以就企业而言，管理者和普通股东的立场肯定会不一样；同样，在公共部门的经济领域中，作为管理者的政府和作为被管理方和服务对象的行政相对人必然有不同的定位。在今天的现实背景下，退出机制的缺失会使代理问题更加复杂和严峻。显然，通过提高信息质量，缩小信息保密范围，将有助于克服代理问题带来的问题和后果。
4激励信息保密
我觉得以上的论点都是信息公开的充分理由，但实际上，所谓应该为公众服务的公仆，更愿意对信息保密。对信息保密的原因之一是政府官员声称，他们害怕信息公开后会被别有用心的人利用来煽动不明真相的人；或者为特定利益集团服务，实现自身利益。但这就是民主面临的困境。信息公开和公开辩论的机制确实有其缺点，但我们实在找不到更好的替代方案。[15]同时，我们都认为应该让选民来做决定，而不仅仅是决策者。那么，我们为什么不向选民披露更多信息，让他们更好地评估决策的质量呢？
政府信息公开有助于公共利益的实现。公共选择理论的分析表明，对信息保密很可能满足政府官员和相关特定利益集团的保密目的和要求。在这里我会做进一步的分析。
有两个原因一直被广泛关注。原因之一是，对信息保密可以避免政府在某些情况下因犯相应的错误或疏忽而被起诉。如果一项政府政策未能达到预期效果，政府官员往往会说，如果没有这项政策，情况会更糟。我们都知道人性很容易堕落，政府官员也经常声称自己会尽职尽责。他们给出的理由似乎很充分，就是公众可以对我们的行为做出最好的判断，可以猛烈抨击我们的错误。但是，我们不应该忽视这样一个恶性循环:在信息公开度较低的情况下，公众判断政府官员行为的主要依据是相应的行为结果。在这种情况下，如果行为结果是好的，无论官员是否履行职责，公众都会称赞官员尽职尽责；当不良结果出现时，无论结果是否与政府官员的作为和不作为有关，官员都会受到公众的攻击和指责。公开更多的信息可以让公众更好地判断政府行为的价值。
政府官员对信息保密的第二个原因是，保密给了特殊利益集团更多施加影响和控制的机会。在一些社会中，这表现为赤裸裸的腐败和贿赂。但即使在一个反对贪污贿赂的社会，政治家们仍然需要竞选资金来追求选举和连任。给政客提供资金的利益集团，更多的时候并不是基于他们所宣称的促进公众利益的目的，更重要的是因为他们认为支持他们的政党当选后，他们可能会或多或少地影响政策的走向，提高自己的收入和利润率。正如布兰代斯法官所说，“阳光是最好的消毒剂”，保密永远是腐败的基础，削弱了公众对民主国家的信任。
以上是关于开放的经典论述。我今天要讲的是，信息的匮乏和其他人为的稀缺一样，导致了寻租。长期以来，寻租问题引起了人们的关注，并存在一种不健康的动态循环:政府官员因为可以获得租金而有创造信息秘密的动力。秘密的出现使得舆论对公开的要求更加强烈。官员有时只向那些与他们关系好的记者透露信息，以便通过这种方式收取租金。在此背景下，不仅公众应被剥夺及时获取相关信息的权利，政府官员也可能基于自身利益利用对信息的控制权扭曲信息；我们有些惊讶政府官员会这么做，但这样的事情其实每天都在发生。媒体和政府的关系就这样被扭曲了。如果一个记者有勇气披露这些，打破他们之间的隐含契约，那么他的媒体很可能被政府排除在主流媒体之外。在这种情况下，即使是有勇气拥有独立自由思想的新闻业主，也别无选择，只能辞退惹事的记者。我们无法想象，当记者写了一篇稍微过分的批评文章，新闻媒体如何进行有效的批评和舆论监督，他们获取信息的权利会受到批评对象的限制。这种不正常的关系削弱了政府的公信力和公众对媒体的信任。
为了更好地解释政府官员有动机对信息保密。我们可以以一家公司为例。公司的管理层总是试图获得对信息的控制权，限制那些小股东获取信息的能力，以便更有效地决定公司的事务，对小股东发号施令。管理层通过给外围小股东制造不对称信息壁垒来增加他们的管理租金，当然，这是以牺牲那些分散股东的资本投入为代价的。当管理层制造更多的信息不对称时，小股东在公司事务中就不那么果断了，感觉到管理层决策的重要性。事实上，信息披露的缺乏增加了交易成本，这使得股东改变管理层的组成更加昂贵。同时，由于管理层以外的股东处于信息劣势，这意味着他们的决策建议更有可能使情况变得更糟。信息不对称让公司管理层获得了比较竞争优势。
基于同样的原则，保守秘密会削弱选民有效参与民主进程的能力。当选民对自己的观点有信心时，他们更愿意独立投票，不受党派团体的影响。但反过来，这又要求他们能够获得必要的信息，这也需要成本。当然，绝大多数选民并不是完全自私的，也不可能理性地参与政治过程(毕竟公共产品也是公共财富)，但就他们每个人而言，还是有一个门槛的，他们愿意以公众的利益为重，在这方面投入的时间和精力也是有限的。保密增加了信息成本，使得许多选民在没有任何特殊利益的情况下不再积极参与民主进程，而把许多相应的领域留给了那些特殊利益集团。不仅利益集团可以在保密的掩护下作恶，保密本身也让原本想通过参与式民主监督制衡特殊利益集团的公众望而却步。这充分说明了“公共信息系统”在促进公共福利方面的意义。我们提倡必要的新闻自由。我们不仅需要那些“被俘”或哈巴狗式的媒体，还需要那些批判当前弊端、反映公意的媒体。他们扮演着反对党的角色，而反对党永远是国会的对立面。同时，我们需要更多的社会公益组织来吹响为公众奔走的号角，揭露特殊利益集团的秘密活动。
信息的保密也让很多原本可以在政治上有所作为的人心灰意冷，这让他们不仅怀疑投票过程的公正性，还担心即使上台也未必能让局面好转。因为政府信息的保密性，他们害怕自己意气风发地上任后，会面临比公布的信息糟糕得多的预算状况。在这种情况下，他们原来的一切野心都只能付之东流，他们所能做的就是煞费苦心地尽可能实现预算平衡。
5信息保密的负面后果
在我们面前，我们给出了政府官员在知道公开是民主进程的核心概念之一时仍然热衷于保密的几个原因。之所以详细阐述这个问题，是因为了解政府保密的诱因有利于我们彻底根除和废除它以实现信息公开，也使我们对信息不公开的危害有了更深刻的认识。
如前所述，信息保密为滋养特殊利益集团培育了沃土；管理租金增加，交易成本增加；使公众对民主进程的参与大大减少；使得媒体舆论无法形成对政府滥用权力的监督制衡机制。同时，信息保密的危害更大:政府为了保密，往往把决策者限制在一个小圈子里，本来可以提供深刻见解的人被排除在讨论之外，这样的决策质量不尽如人意；这就形成了恶性循环。随着政府决策失误的增多，政府官员不敢承担责任，转而寻求自保，于是信息更不敢公开，决策圈子变小，决策质量每况愈下。
信息保密还有一个负面作用，就是不恰当地转移了公众的注意力和精力。因为很多重要信息都是政府保密的，公众不可能知道，更别说发表意见了。相应地，讨论堕胎和婚姻所需的信息，比判断复杂的经济形势所需的信息要少得多，但我们不能说后者不重要。信息保密不仅使许多重要的公共政策得不到公众的充分讨论和评论，也使舆论往往集中在不太重要的细节讨论上。
到目前为止，更多的研究论文集中在信息保密对政治进程的负面影响，但这里我们要讨论的是信息保密在经济领域的负面影响。今天，我们都知道更高质量和更及时的信息可以使我们更好和更有效地配置资源，然后调整经济运行。在信息产业不断发展的今天，越来越多的从业人员从事信息的收集、加工和发布，这也印证了信息在经济生活中的重要性。然而具有讽刺意味的是，这些员工所从事的实际上是试图收集和发布有用的信息，这些信息是政府部门本应公开但却保密的。企业可能有理由主张对自己的一些信息保密，因为信息公开后可能会被竞争对手利用；但政府部门向公众收集的经济和生活信息有什么理由不公开呢？政府对信息的垄断不利于市场资源的配置，也阻碍了市场的活力。
信息保密最负面的经济后果就是由于过度保密而滋生腐败，这样的案例并不少见。目前，一个名为透明国际的跨国非政府反腐败组织已经成立。世界银行1997《全球发展报告》也指出了腐败对投资和经济增长的诸多负面影响。需要注意的是，官员总是有很强的保密欲望。要想克服信息保密带来的诸多负面政治经济效应，在公共行政的制度设计中必须牢记以下要义:我们的信息公开范围绝不能受政府官员主观意愿的限制，而应超越这一范围，尽可能地拓宽。