优化资源开发模式强化经济利益调节——关于矿山生态环境保护与管理的调研报告
前不久，受环保部科技标准司委托，国土资源部咨询研究中心承担了“关于建立和完善我国生态环境保护政策的建议”项目。项目组先后赴江西、浙江两省，重点对江西省德兴铜矿和浙江省舟山市庆丰采石场的生态环境保护与管理进行了实地调研。项目组以科学发展观为指导，通过综合分析研究我国资源开发和生态环境保护中存在的主要问题，努力从体制、机制、法律法规、管理监督等方面提供政策依据，提出了一些符合客观实际、可操作性强的政策建议。现将研究报告的精华部分选登，供读者学习交流。
一，现状:中国矿产资源开发的双重效应
矿业开发为我国经济社会发展提供了大量的物质资源，对经济社会发展起到了巨大的推动作用，产生了巨大的经济效益。同时也对生态环境造成了不同程度的负面影响，矿产资源开发产生了双重效应:一是矿产资源开发对我国经济增长、财富积累和扩大就业发挥了积极作用，为国家经济社会的繁荣稳定做出了巨大贡献。第二，矿产资源的开采也造成生态环境问题，往往带来环境污染、生态破坏、地质灾害等不利影响。
(一)矿产资源开发带来经济社会繁荣稳定。
矿产资源作为生产资料，是生产力的组成部分，是生产力发展的重要物质基础。矿产资源开发在促进经济和社会发展、促进财富积累和增加就业方面发挥了重要作用。
进入21世纪，在国内需求和全球矿业市场的双重拉动下，中国矿业实现了持续快速发展。2005-2007年，中国矿业产值占全国工业增加值、工业总产值和国内生产总值的比重为1/10，矿业已成为中国国民经济的重要支柱。在资源全球化的今天，对资源的占有、开发和竞争已经成为处理国际关系的重要内容。目前，全球经济危机严重冲击了矿业市场，矿产品价格大幅下跌。但是，在我国工业化、城镇化阶段，经济社会发展对矿产资源的长期依赖不会改变。“危机”中的“机遇”，就是调整结构，夯实基础，理顺关系，蓄势待发。
(二)矿产资源开发对生态环境的不利影响
矿产资源开发的负面效应主要引发生态环境问题，主要体现在环境污染、生态破坏和地质灾害等方面。
首先，矿山及其选冶部门直接排放的废气、粉尘、废渣污染空气，产生酸雨，其中以硫磺行业和煤炭行业最为严重，污染物多为烟尘、二氧化硫、氮氧化物、一氧化碳和放射性物质，以及汞、砷、镉等有害物质。其次，我国采矿活动产生的废水主要有矿井水、选矿冶炼废水和尾矿库水。很多废水随意排放甚至不达标直接排入地表水体，污染土壤或地表水体。其中，煤矿、金属矿和非金属矿的废水以酸性为主，含有大量重金属、铜、铅、锌、砷、镉、六价铬、汞、氰化物和悬浮物等有毒有害元素。其次，矿山尾矿尤其是浮选尾矿中残留的选矿药剂有氯化物、氰化物、硫化物、松油、有机絮凝剂、表面活性剂等。在阳光、雨水和空气的作用和相互作用下，会产生有害气体、液体或酸性水，加剧重金属的流失，严重污染地下水和土壤。此外，矿山废石、废渣的存放也占用了大量的土地资源。据相关数据显示，我国矿业及相关行业固体废物贮存形势相当严峻，占固体废物总量的85%以上。
矿山开发对水资源的破坏主要表现在地下水源枯竭或流量减少。排水和废水、废渣的排放导致地表水和地下水系统失衡，造成大面积的排水漏斗，泉水干涸，水资源枯竭，河流断流，地面沉降，地下水漏斗下降，地面沉降，影响矿区生态环境。大规模的采矿活动往往会极大地改变地形，破坏原有的地貌。采矿不仅占用土地，而且破坏耕地、森林和草地。据不完全统计，我国采矿占用土地约586万公顷，破坏土地654.38+0.57万公顷，并以每年4万公顷的速度递增。林地破坏面积654.38+0.66万公顷，草地破坏面积26.3万公顷。工矿废弃地复垦率小于654.38±0.2%。
此外，矿产资源开采不当还会诱发冒顶、地表塌陷和裂缝、滑坡和泥石流等地质灾害。冒顶是地下开采空间顶板和边帮岩石的崩落和坍塌，是采矿中最直接的地质灾害。据统计，我国有色金属地下开采因冒顶片帮造成的死亡人数占矿山事故总死亡人数的18%。采矿活动造成地表大面积沉陷，同时地表出现高低深浅不一的裂缝。近十年来，金属矿山地表沉陷呈急剧上升趋势。我国许多矿山因采矿引起的滑坡时有发生，废石堆积和尾矿库也可能诱发泥石流。据调查，全国有9000多个尾矿库，一半以上没有安全许可证，大部分是病库、危库、危库。
第二，回顾:我国矿山生态环境保护与管理的历程
20世纪70年代以来，我国矿山生态环境保护与管理经历了三个发展阶段。
初期矿山生态环境保护与管理系统(1972 ~ 1984)。这一时期，由于环境问题日益突出，重大环境问题爆发，我国开始纠正资源开发过程中对环境造成危害的行为，开始治理重大矿山生态环境问题。随着我国宪法的修改和完善，我国生态环境保护工作开始进入依法有序发展阶段。同时，相应的环境保护管理机构已经建立并初具规模，保证了各项环境保护和治理制度的有效实施。
从65438年到0982年，中国政府相继颁布了一系列关于环境保护和治理的法律法规，强调生态环境保护的重要性。但是，矿山生态环境的制度和法制建设尚未引起全社会的重视，矿山生态环境的保护和治理仍处于无序状态。虽然一些大型国有矿山已经开始对矿山环境进行保护和治理，但大多数矿山并没有采取有效措施对矿山环境进行保护和治理。上世纪六七十年代，一些矿山开始复垦土地，但复垦率极低。20世纪70年代，我国有色金属矿山的回采率仅为12%。
低谷期矿井生态环境控制(1985 ~ 1989)。我国最早的矿山生态环境治理实践始于1983。当时每吨矿石征收0.3元，用于恢复矿区植被等生态环境破坏，取得了良好的效果。但自1985以来，受“大矿开，小矿开，水流急，国家、集体、个人联手”思想的影响，放松了对乡镇集体矿山企业和个体采矿活动的控制和管理，出现了一哄而上、遍地开花的混乱局面。一些地方乱采滥挖，根本不采取相应的矿山生态环境保护措施。开采技术落后，开发利用效益低，对我国矿山生态环境造成了严重破坏，生态环境恢复治理停滞不前，困难重重。统计数据显示，20世纪80年代，我国矿山废气处理率仅为12.24%，有色金属矿山工业废水回用率为58%，土地复垦率停滞不前。一些中小型矿山对生态环境的破坏尤为严重。
矿山生态环境保护与治理有序发展时期(1990至今)。此时，我国相应的矿山生态环境治理机构已逐步建立，国家和政府有关部门制定颁布了一系列环境保护的法律、法规、标准和相关政策措施，使矿山生态环境保护和治理逐步步入法制化轨道，并呈现出有序发展的态势。原地质矿产部成立地质环境司，负责矿山生态环境保护和管理的政府职能。各地还建立了地质环境部门和地质环境监测中心(站)，逐步完善了矿山生态环境保护和治理的组织建设。
2002年至2005年，国土资源部组织完成了全国矿山地质环境调查与评价，并下发了《关于制定省级矿山环境保护与治理规划的通知》。此外，国土资源部和各行业主管部门制定了一系列矿山生态环境保护管理的制度、政策和措施，一些地方性法规也涉及矿山生态环境保护。实践中，国土资源部严格限制对生态环境有重大影响的矿产资源开发，禁止在自然保护区、重要风景名胜区、重要地质遗迹保护区和地质灾害危险区开采矿产，严禁土法炼焦、硫磺冶炼和炼铁，加强对矿山“三废”治理的监督和查处。这样，在很大程度上纠正了采矿破坏资源和环境的不正之风，维护了矿山生产的正常秩序。
2009年国土资源部发布的《矿山地质环境保护条例》是矿山生态环境保护与治理法规建设的重要举措，将对矿山生态环境保护与治理起到重要的保障和促进作用。
三、案例:矿山生态环境保护与管理典型分析
项目组选择了江西省德兴铜矿和浙江省舟山市庆丰采石场进行矿山生态环境保护与管理的实地调研和分析。首先，调查德兴铜矿典型矿山的生态环境保护与管理情况，分析德兴铜矿资源开发对矿区周边生态环境的影响，总结德兴铜矿集团创建绿色生态矿山的成功经验。其次，对浙江省进行了调查。浙江省不仅在推动我国全面建设小康社会中发挥着引领作用，而且在矿山生态环境保护和治理中发挥着积极的示范作用。通过不断创新治理模式，制定有效的政策措施，矿山生态环境保护与治理取得了良好的治理效果。舟山市庆丰采石场经过几年的生态环境治理，实现了矿山生态环境根本改善和土地集约利用的双丰收。
(一)江西德兴铜矿生态环境保护与管理
江西德兴铜矿是世界五大斑岩铜矿之一，亚洲最大的铜矿，中国最大的露天采矿场，中国重要的有色金属工业生产基地。德兴铜矿在大规模开采矿产资源的同时，十分重视生态环境的保护和治理，成效显著。被誉为中国著名的绿色矿山，被确定为江西省生态环境监测试点单位之一。
德兴铜矿矿产资源的大规模开采对矿山及周边生态环境造成了极大的影响，主要表现在以下几个方面:一是酸性废水对大武河及河两岸土地造成了严重的污染，水质呈褐色，鱼虾灭绝，植物减产。二是采场固体废弃物占用大量土地资源，森林植被减少，形成多个矸石裸露区，改变了这些区域的地貌、水系和小气候特征，产生热岛效应，打破了矿山原有的生态环境格局。
近年来，德兴从土地复垦与生态修复、酸性废水治理等方面加大了矿山生态环境的修复与治理力度。从20世纪80年代初开始，江铜集团就开始进行生态复垦的试验研究。经过20多年的努力，德兴铜矿1号尾矿库近90公顷沙地现已覆盖植被，坝体上建立了育苗基地，净化池塘发展水产养殖，基本达到了生态修复的目的。20世纪90年代以来，德兴铜矿在露天矿山和废石场边坡开展生态修复试验，建立植被生态修复示范基地。截至目前，德兴铜矿已完成水龙山废石场生态复垦工程、铜矿场工程机械段绿化工程、南山堆浸厂绿化工程、大山厂原矿段绿化工程、付家坞井田绿化工程、付家坞连接道路绿化工程等。经过20多年的努力，德兴铜矿全矿绿化面积1108300平方米，绿化率96.80%，绿化覆盖率30.28%。职工人均绿地面积897平方米。
被酸性废水浸泡的大武河一直是江铜集团关注的焦点。2001通过互联网招标从加拿大引进HDS先进技术处理酸性废水。酸性废水分为三部分，1/3用于矸石场喷淋浸出铜，每年回收金属铜1500吨；1/3排入尾矿库和储库中的碱水，再返回选矿厂作为生产用水；1/3引入废水处理站，排入大武河。排放水质基本达到地表水标准，大大改善了大武河的水环境。
德兴铜矿矿山生态环境恢复治理的经验主要有:转变观念，统一认识，重在* * *管理，重在我，不靠他人；坚持“环境影响评价”、“三同时”和“矿山生态环境保护与复垦履约保证金”制度，确保矿山建设项目与环境保护项目同步设计、同步施工、同步竣工；同时，建立了一套完整的矿山生态环境保护和管理机制，走集约化规模生产之路，通过矿山企业兼并、股份制改造、上市融资等方式，扩大经营规模和经济实力，使公司逐步加大环保投入，从根本上杜绝乱采、滥挖、偷采、破坏环境。此外，德兴还自觉接受中央和地方政府的监督，积极协调与矿区居民的关系，参与建设绿色家园的活动。
(二)浙江省庆丰采石场生态环境治理绿化工程
浙江省是我国东部比较发达的地区，在推进我国全面建设小康社会中起着龙头作用。同时，浙江省大力实施“千矿整治示范”工程和边采边治计划，通过矿区整治与景观重建相结合、矿区整治与生态公益林建设相结合、矿区整治与建设用地复垦相结合的措施和方法，努力改善矿区自然生态环境。2008年，《浙江省省级绿色矿山创建管理暂行办法》出台，实行分级管理、逐级申报的管理模式，运用经济手段减少对生态环境的破坏和资源的浪费，确保矿山生态环境符合绿色矿山创建要求。矿产资源开发逐步走上了资源集约利用、开采技术科学、生产技术环保、企业管理规范、生态闭坑矿区的科学发展道路。废弃矿山的治理以“土洋结合，土为主”为思路，分别采用台阶式、板槽式、回填种植式、造孔混喷式、人工促进自然绿化式、平整综合利用式、周边绿化式、攀缘藤本式、大树遮挡式、挂网客用喷播式等多种修复绿化方式。，取得了良好的治理成果。
浙江省舟山市位于中国东南沿海。积极开展“绿色矿山”创建，以“生态舟山”、“绿色舟山”为战略目标，实施矿山生态环境精细化管理，实现矿山环境管理从单纯追求数量管理向质量管理转变。舟山市的“百矿示范”工程——庆丰采石场生态环境修复工程就是一例。庆丰采石场位于定海市东南部的火龙岗山西麓。自20世纪50年代以来，开采从未停止，形成了一个宽300多米、坡边周长约700米、工作面1.4米的人工陡坡。随着城市面积的不断扩大，采石场周边地区已被开发为居住用地和部分军事用地，采矿严重威胁着边坡附近居民的安全。同时，由于采石场规模较大，在城市大部分地区都能看到其裸露的山体，严重影响了城市景观。为加快生态市建设步伐，2001年8月，舟山市政府决定关闭庆丰采石场，并对关闭采石场的地质环境进行综合治理。整个工程采用了扫石墙+爆破削坡+石渣回填+生态绿化的优化设计方案和绿化施工招标方式。为降低绿化工程成本，将部分矿山绿化任务“捆绑”交给开发企业限期完成，解决矿山土地开发前期。由于因地制宜地选择了修复绿化的施工方法，采石场周边遗留的崩塌、滑坡地质灾害隐患明显减少，矿山自然生态基本恢复，矿区及周边地区群众的生活生产环境得到改善。2008年5月通过浙江省国土资源厅矿山生态环境修复工程竣工验收。生态环境治理后，矿山总绿化覆盖率达95.9%以上，其中木本植物30%，草本植物70%。矿山生态环境总绿化面积70655平方米，整理建设用地3.96万平方米，实现了矿山生态环境根本改善和土地集约利用的双丰收。
四、问题:体制机制有待完善，法规制度有待完善。
虽然我国矿山环境问题已经引起了社会各界的关注，但由于环境产权制度缺失、无成本开发、利益分配不合理等原因，矿山生态环境的保护和治理相对滞后。总的来说，目前矿山环境保护和治理面临的主要问题有:
(1)认识不足，强调发展，忽视环保。重视经济发展而忽视环境保护的观念没有根本改变。还不如牺牲环境，维持GDP增长。
(2)环境产权制度尚未建立。实践中，生态环境的所有权和财产权往往因为各种复杂的关系而模糊不清；一些企业未能承担环境保护的权利和义务。合理界定环境产权，探索资源环境产权的结构和管理制度，对资源进行有效保护、开发和利用，是当前迫切需要解决的问题。
(3)没有环境成本发展，资源价格机制没有理顺。目前，资源的价值没有反映资源的稀缺性，也没有包括环境和生态成本，资源价格的形成机制没有理顺。矿产品开发成本不足是矿山企业特别是民营矿山虚增利润甚至暴利的原因之一，也是矿山生态环境无法得到根本治理的主要原因。
(4)利益分配不合理。因为矿产品环境成本缺失的部分被挤入了开采利润，必然导致各种生产要素和利益分配的不合理。政府和矿山企业都受益了，但当地群众并没有受益，反而因为生态环境的破坏而成为受害者。受益和受害的主体在时间和空间上是不对称的。
(5)资源开发方式不合理。目前主要有三种开发模式:只开采矿产资源，不治理环境；先开采，后治理；采矿时挽具。前两种资源开发模式不可取。矿业经济与环境保护协调发展是矿山可持续发展的唯一正确道路。
(6)矿山生态环境恢复、治理和评价技术标准尚未完全建立。现有的评价标准远远不能满足矿山评价的要求，而且由于各地标准不统一或者根本没有执行标准，给一些企业治理环境差留下了很大的空间。
(7)环境治理投入不足，治理技术手段落后。我国设立了矿山生态环境治理专项资金，用于矿山环境恢复和治理。然而，由于治理成本高、资金缺口大、治理率低，以及技术相对落后的粗放治理状态，矿山生态环境恢复与治理任重道远。
(8)管理制度不完善。由于职责不清、分工不协调、职责交叉分散、标准不一，各相关部门依据各自职责制定实施各类标准，未能充分有效协调，导致矿山生态环境治理工程难以落实到位。
(9)监督机制不健全。没有建立专门的矿山生态环境监督执法机构，基本采取多部门不定期联合执法，缺乏监管责任主体，使矿山生态环境成为监管真空。
(10)环保法规体系不完整。我国目前还没有制定具体的法律依据和管理规范。鉴于矿山生态环境的复杂性，一些行业部门和地方政府制定和出台一些矿山生态环境保护和治理的法律文件和政策措施是不够的。
动词 （verb的缩写）建议:加强宏观调控，用好经济调节的杠杆。
通过理论分析、调研和典型案例分析，从八个方面提出了矿山环境保护和治理的政策建议，仅供决策部门在制定矿山生态环境政策和环境保护规划时参考。
(一)理顺资源开发与环境保护的关系
按照十七大报告的要求，“坚持节约资源和保护环境的基本国策”，“建设资源节约型、环境友好型社会”，“以人为本，全面协调可持续发展”，落实科学发展观，把人与自然和谐统一纳入经济社会可持续发展目标。解决我国矿山生态环境问题的关键是把对矿产资源开发和矿山生态环境保护重要性的认识统一到科学发展观上来。加强矿山生态环境保护的宣传教育，增强人们的环保意识，理顺资源开发与环境保护的关系。
(二)发挥政府宏观调控和市场配置资源的基础性作用。
政府宏观调控的基本着眼点是促进资源开发与环境保护的平衡协调发展，既通过资源开发促进经济发展，又保护生态环境。政府相关部门应建立资源环境安全监测预警机制，随时监控目标的运行和发展状况，并根据报警信息和响应系统采取相应的控制措施。只有通过市场调节实现矿山集约化规模发展，鼓励经济实力强、技术装备先进的大企业，兼并(收购)技术装备落后、不具备环保条件的中小企业，形成规模经营，才能合理配置资源，杜绝乱采滥挖、破坏生态环境的混乱现象，维护正常的生产秩序，从源头上保护矿山生态环境。
(三)建立环境产权制度和生态环境补偿机制
环境产权模糊和产权主体缺失是影响矿山生态环境保护和治理的因素之一。为了调动全社会对生态环境保护的积极性，建议将环境资源作为环境资产，逐步纳入资产管理。生态环境补偿机制的构建，首先应在战略环境评价的前提下，对生态补偿政策的有效性和生态补偿主客体之间的利益分配做出客观评价。二是明确生态补偿的标准和原则、补偿范围、补偿对象、补偿方式、补偿资金来源和补偿资金管理。三是整合完善现有收费，生态环境补偿费要专款专用，避免重复收费。
(四)完善资源环境税费制度，优化利益分配。
(1)实施资源税改革，完善分配机制。资源税应由国家对采矿权人开采矿产资源所产生的差额收入征收。这种差别收入随着资源禀赋和开采条件的不同而不同，因此税率也不同。应根据不同的资源类型和不同的开采条件计算不同的税率。开采优质稀缺资源的企业多缴税，开采劣质资源的企业少缴税，实现利益平衡，建立税收调节的公平机制，实现资源的优化配置。同时，完善收入分配机制，将部分资源税收入上缴中央，加强国家对资源开发的调控，防止地方政府为了自身利益采取短期行为，过度开采矿产资源，加剧生态环境破坏。
(2)逐步实现资源环境税费立法。将矿产资源补偿费和生态环境补偿费逐步完善为资源环境税，以法律形式明确各税种，提高矿山企业资源生态环境安全保护意识，建立资源环境管理长效机制。
(3)落实矿山生态环境保护优惠政策。对实行矿山建设和矿山生态环境保护工程设施设计、施工、投资“三同时”制度的企业和三废回收利用企业，给予优惠财政政策，适当降低资源环境税率，降低信贷投资门槛，增加投资。
(五)建立跨流域(省、市)利益平衡和补偿机制。
利益平衡和补偿机制主要是指受益人可以通过财政专项资金的转移支付对受害方进行补偿。受害方需要获得禁止或限制开采矿产资源地区的经济损失补偿、生态环保项目的经济补偿和其他资源产出的补偿。受益人将按地区比例分配上述补偿资金，通过财政转移支付补偿限制开发地区和禁止开发地区受害方的经济发展机会损失。
跨区域、跨流域财政转移支付的评估、管理和协调需要专门机构负责，建议国土资源部与环保部协调，先试点再全面推广。
(六)建立矿山生态环境质量评价体系和标准体系、生态环境安全预警系统。
矿山生态环境质量评价体系和标准体系与不同行业和部门自身的局限性有关，但矿山生态环境质量评价体系尚未完全建立。因此，评价体系标准的建立是矿山生态环境质量评价体系的关键。同时，要建立和完善生态环境安全预警系统，加强矿山生态环境污染和地质灾害的预警预报。
(七)完善矿山生态环境监管体系，加强队伍建设。
一是要建立健全矿山生态环境监管执法体系，明确责任主体。建议在监管执法上采取分散执法为主，联合执法为辅的管理模式。二是要明确政府对矿山生态环境管理和保护的责任。完善政府责任体系，正确履行政府职能，增强服务公众的能力，努力建设服务型政府。三是加强基层队伍建设，落实矿山生态环境监管制度，提高矿山生态环境恢复治理监管质量和水平。
(八)加快矿山生态环境保护法律法规建设。
当前，尽快建立和完善矿山生态环境法律法规十分必要，迫切需要制定一部适用于各行业、各部门遵守和实施矿山生态环境保护和治理的矿山生态环境资源及其所有权和财产权转移、矿山环境恢复治理和尾矿资源化的统一法律文件。同时制定相关法律法规，使矿山生态环境的产权、保护目标、恢复标准和监管责任更加明确，资金管理更加精细化，环境监测预警体系更加健全。
(原载于《中国国土资源报》2009年7月3日，作者是“关于建立和完善我国生态环境保护政策的建议”项目负责人，课题组成员为张光弟、张行)