农地非农化

王必峰中国人民大学

发布日期:2007年7月23日

随着我国工业化和城市化进程的加快，农业用地转变为非农业建设用地(即农地转用或农地非农化)。数量和规模的迅速增加引发了征地制度、征地收入、补偿标准、失地农民等一系列问题，直接关系到经济的可持续发展和社会的和谐稳定。农地非农化已经成为当今社会的一个焦点问题。本文将对近年来关于农地非农化的讨论进行总结，以飨读者。

一，农地非农化的现状

李艳琼、贾蓉梅认为，我国农地征收的现状是:(1)土地征收面积呈快速增长趋势。“九五”以来，我国土地征用速度呈快速增长趋势。特别是“十五”期间，由于我国城市规模的不断扩大，各类高新技术开发区、工业园区和科技园区的大力发展，城市交通设施建设步伐的加快，特别是西部大开发战略的实施，占用了大量的土地资源。1991至2005年征收的土地中，57.37%是2001-2005年征收的。未来，随着我国工业化和城市化的快速发展，征地面积的扩大仍有刚性增长趋势。(2)城市、工矿建设用地主要用于粮食作物。东、中、西部土地征用前，91.34%的土地用于种植粮食作物和经济作物，其中东部征用的粮食土地占总征用土地的62.08%，中部占62.71%，西部占56.6%。从征地用途来看，这些土地被征用后，道路占29.11%，工厂占28.49%，城市房屋占24.16%，科技园占8.64%，其他占9.6%。

刘认为，一个客观但未被认识到的情况是，中国的土地已经“过度非农化”。土地“过度非农化”是指中国大陆城乡建设(含开发区)用地总量不仅大，而且人均拥有量已经大大超标；二是指耕地过度非农化。据统计，1996。中国大陆城乡建设用地已达21.8万平方公里。世界排名第一。从1997到2005年，中国大陆耕地面积从195100万亩减少到185438+000万亩。中国城市人均占地面积133平方米，是国家普通城市标准上限的133%，是世界上城市人均的现实，是土地的160%以上。此外，我国农村居民点人均面积为182平方米，为国家标准上限的121%。土地过度非农化已经成为中国经济增长方式从粗放型向集约型转变的基本障碍。

二，农地非农化过程中存在的问题

综合学者的观点，我国农地非农化过程中存在的问题主要表现在以下几个方面。

1.征地范围太广。孙、和认为，重点在于公众的利益。用法律限制国家行使财产征收权是世界各国的通行做法。我国《宪法》和《土地管理法》也明确规定了土地征收问题:国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行有偿征收。但不同的是，我国并没有对“公共利益”做出明确的定义，“公共利益”的定义缺乏可操作的标准。因为一直没有明确什么情况下可以征收土地，公共利益就成了职能部门和地方主要行政领导的自由裁量权。大量非公共利益被以“公共利益”的名义征用，“土地征用”的概念已经失去了法律意义。

2.征地补偿标准太低。孙、认为，土地补偿是土地征收的核心，世界上大多数国家和地区都是以市场价格为基础进行补偿。有的还考虑未来土地价格进行补偿。而我国的征地补偿标准是根据土地管理法律法规制定的，是非市场价格。根据《土地管理法》第四十七条的规定，无论补偿费标准是低还是高，都不足以保持被征地农民原有的收入水平，而不是弥补农民失去土地造成的经济损失。韩深山认为，征地补偿制度存在以下问题:(1)土地补偿费是按照农用地收益计算的，没有反映农用地转为非农用地的预期土地收益。单纯依据被征用土地的平均年产值来确定和计算补偿安置标准是不科学的。(2)低价拿地和高价出让土地反差明显，政府垄断土地增值收益。(3)按照土地的产值进行补偿，导致补偿费与实际生活安置费之间的距离越来越大。被征地后，农民无法维持原有的生活水平。"

3.失地农民的利益严重缺乏保障。王永会和张莉认为，对失地农民利益保护的缺失表现在以下三个方面。(1)征地补偿标准过低，导致补偿金额低于实际价值。(2)因地方政府过错导致实际赔偿金额低于应得金额。在土地征收过程中，大多数地方政府出于经济快速发展和城市化的考虑，往往将大量补偿款用于城市和基础设施建设，只给农民留下极低的实际补偿款。调查显示，目前农地征收的土地收益分配格局为:政府占60% ~ 70%，村级组织占25% ~ 30%，农民仅占5% ~ 10%。地方政府过于注重经济效率，忽视农民的平等权利。政府失灵和职能错位严重侵犯了农民合法的土地增值收益权。(3)简单的补偿方式导致失地农民的社会保障低于城镇居民。在农地征收过程中，大部分农民失去了作为生存保障的土地，却无法享受与城市居民同等的社会保障权利，使得失地农民成为区别于普通农民和城市居民的边缘群体。由于没有考虑土地对农民的保护功能，单纯的货币安置无法解决失地农民未来的生计问题。在市场经济条件下。缺乏知识和技术的失地农民很难在劳动力市场上竞争到合适的就业机会。农民失去土地，失去工作，同时又缺乏与城市居民平等的就业、医疗、养老等社会保障，导致失地农民面临极大的社会风险，也导致农村群体性事件的激化。

4.过度征地导致耕地大量减少，粮食风险增加。陈认为，近年来，国家每年征用农村土地500多万亩，其中三分之二是耕地。如果这种趋势持续下去，虽然每年可以开垦一些新的耕地，但优质耕地将会大大减少；如果开垦的土地不能抵消被征用的土地，耕地总量就会减少。这样，不仅没有出路的失地农民数量会大大增加，粮食风险也会加大。

5.过度的土地征用导致了投资过热和宏观经济失衡。陈认为，中国目前的投资和经济都是过热的。除了体制和主观原因，廉价的土地和过多的资金供给是两个重要的物质条件。事实上，近年来各级地方政府的“圈地运动”对投资过热起到了推波助澜的作用。正是因为这个原因，中央政府认为有必要控制土地和货币两个闸门。如果地方政府和建设单位可以轻易获得廉价土地，就很难有效控制投资过热。

三，农地非农化存在问题的根源

(一)土地制度

陈认为，农村集体所有制土地制度的不完善、农地的过度征用和补偿成本低是根本原因。我国农村土地制度主要存在三个问题:(1)农村集体所有权的“集体”概念模糊，产权主体不清。当农村集体经济组织不复存在时，村民委员会和乡镇政府成为农村集体经济组织的代表和化身，而少数干部则拥有决策权和脱离农民、凌驾于农民之上的独立权利。(2)实行家庭承包经营后，农村集体土地所有权和经营权已经分离，集体所有权转移到村民委员会或者乡镇政府。农民只有承包地的使用权和在集体范围内流转的权利，因此农民失去了集体土地的所有权。(3)农村土地集体所有制作为法律规定的一种独立的所有制形式，从来不拥有完全的土地所有权，所有者权益受到各级政府的限制甚至剥夺。

孙、认为，我国农村土地产权制度中土地所有权主体的虚拟性和模糊性缺陷，直接导致责权利边界不清，使农民所拥有的实体性土地财产权得不到尊重和认可，影响了土地使用权、处置权和收益权的有效使用，进而导致农民土地经营权的丧失。各级政府有权决定土地的处置，而农民个人始终处于被动和弱势地位，对土地征收所包含的利益和土地所有权的丧失缺乏必要的知情权、参与权、选择权和请求权，农民权利在土地征收中受到了多大的损害也很难说清楚。这一方面强化了处于强势地位的政府处置土地收益的能力和动力，另一方面也让处于弱势地位的农民在维权时更有底气。

(二)土地管理制度

孙、认为，土地管理制度设计上的缺陷导致了土地征收权的滥用。在现行体制下，各级地方政府既是土地资源(包括集体土地)的宏观管理者，也是国有土地所有权的实际行使者。管理者和所有者职能的重叠安排使得地方政府具有政治利益最大化和经济利益最大化的双重目标，而这两个目标在短期内体现出相互促进的特点。在这种双重目标的驱动下，政府行为不可避免地出现偏差，造成土地的不合理使用和浪费。

余晶晶和于文学认为，政府行为的错位和角色定位的偏差是土地利益分配失衡的原因。首先，政府作为土地供应商，是土地一级市场的垄断者。在土地出让过程中，地方政府成为事实上的土地供应方，为地方政府圈高价转卖大量土地或低价转租给开发商创造了条件，使得原本可以通过市场运作的价格机制无法正常发挥作用。第二，地方政府在与农民和开发商打交道时，通常是通过协商出让土地，将大量的农业用地转为商业，从自身利益出发，实现以地生财的目的。同时，由于宪法规定的“公共利益”的范围过于模糊，地方政府的自由裁量权过大，往往以农地公用的名义做生意，使得情况更加复杂。第三，政府整合土地垄断权和执法权参与利益竞争，成为利益分配主体中最具竞争力的一方。相比之下，农民太弱，无法使自己的意志上升为法律。即使明确界定了农民的土地产权，国家仍然可以用权力改变产权归属。第四，政府的法律规定，结合了土地供给者和法官，鼓励政府的权力行为。《土地管理法实施条例》第二十五条规定，补偿争议由县级以上地方人民政府协调处理；协调不成的，由批准征地的人民政府裁决。这一规定使得政府在征地纠纷仲裁程序中既当运动员又当裁判员，不符合公正原则。

(三)土地征收补偿制度

李艳琼、贾蓉梅认为，现行征地补偿制度带有明显的计划经济色彩，给地方政府留下了很大的操作空间。现行征地补偿办法没有考虑到不同地区经济发展水平的差异、不同地块土地价值的差异、土地的产权等因素，导致地方政府在征地补偿上的随意性。一些地方政府为了获得更多的土地收益或增加对外资的吸引力，缩小了土地补偿范围，降低了征地补偿标准，导致农民失去土地后收入下降。

第四，农地非农化后自然增值土地的收益分配

农地转用后土地自然增值是指农地转用后土地价格的自然增长。这部分增值部分的收益分配源于征地补偿，但涉及土地自然增值、自然、土地产权等深层次问题。在中国，关于自然增值土地的分配主要有三种观点。

1.论涨价私有化(农业)。这是封建社会以来就有的传统观点，在新的形势下有所发展。它主张土地的一切自然增值归失地农民所有，其理论基础是土地非农发展权补偿理论。这种观点认为，土地所有者对所有土地的自然增值是由其完全的土地所有权决定的。而完整的土地所有权自然包括完整的土地发展权和土地开发收益权。这意味着，无论农业用地如何转化为非农业用地，原所有者都应该获得“土地非农发展权的价款”，只有这样，才能称之为“农民土地产权的完整性”。换句话说，农地转非后土地的自然增值应该全部归失地农民所有，否则就意味着对失地农民的剥夺或剥削。

2.涨价是民意。它是基于“自封建社会以来物价上涨是私人的(农业的)”这一事实的革命性理论，其代表人物有英国经济学家J.S .穆勒、美国经济学家H .乔治和中国的孙中山先生。这种观点认为，土地的自然增值全部或基本归国家所有，其理论基础是土地发展权国家所有论。这种观点认为，土地的价值不包括生产的报酬，而是代表垄断的交换价值。无论如何，它不是拥有土地的个人创造的，而是社会发展创造的。所以，社会可以全盘接受。

3.兼顾公私利益的理论。是调和论，主张失地剩余部分全额补偿后归中央所有，主要是支持全国农村。这种观点的理论基础是“综合发展权观”，即对于自然增值耕地的合理分配，应充分考虑失地农民、在耕农民和中央政府的土地发展权，每个主体只有有限的权利，每个主体不得超越界限侵权。公私兼顾论认为，应优先考虑退耕还非后的自然增值，充分补偿失地农民，使其生活达到当地“小康市民”的水平，无后顾之忧；然后剩下的就收归国有，主要是支持国家的农民；同时，可以拨出适当的资金支持城市建设——重点是增加城镇就业，吸纳失地农民。

动词 （verb的缩写）对策和建议

(一)土地产权制度改革

程认为，土地产权制度应按照现代产权制度的要求进行改革和完善。在坚持公有制的基本前提下，明确土地所有权主体和所有权实现方式，实行国家土地所有权和集体所有权相结合。根据权利平等原则，公平对待国家土地所有权和集体所有权，允许集体建设用地使用权有条件进入市场流转。

袁鹰、孔祥志认为，现行土地管理法律法规规定，国家对土地拥有相对完整的财产权(如所有权、使用权、收益权、处置权)，特别是国家可以将集体所有的土地征收为国家所有。但是另一个产权主体——集体没有完全的土地产权。因此，应当赋予集体完整的财产权，集体土地的合理流转和转让应当在法律上得到充分的肯定和保护。对于农村工业用地，尤其是供给地和使用地是同一主体时，政府只应监督管理，不应过多干预。

冯认为，现阶段完善我国现代农地产权制度的核心内容是巩固和发展农地集体所有制。(1)解决集体所有制条件下产权主体虚置的问题，应通过产权登记的方式明确农村基层集体组织的产权主体地位。(2)应保障农地集体所有权的相对完整性，包括处分权、收益权、使用权等一系列权利。(三)要保护农民个人承包集体土地经营的连续性，稳定农村基本经营制度，保护农民土地承包权益。(4)农地非农建设开发权得到认可，其价格为购买土地使用权价格与土地收购价格的差额。

史大平、王定祥认为，应改革土地产权制度，在法律上赋予农民稳定的土地使用权、流转权、收益权，让农民成为真正的二级市场主体。应在农村建立专门的土地权利管理机构，向土地承包人发放长期土地使用证，进一步明确农民对土地的使用权、转让权、处置权和收益权。在农地转用过程中，允许农民凭借土地使用权证书入股(即土地资本化)，鼓励土地股份制将农民的土地使用权转化为股份分红权。

李艳琼、贾蓉梅认为，由于本人与法律规定的土地产权关系不完整，难以解决失地农民的生活状况和社会保障，建议修改相关法律规定，保障农民十块土地的财产所有权。建议国家出台新的永久土地使用权制度，即永久土地制度。所谓永久农地制度，就是在现有的土地公有制下，将农村土地的使用权永久赋予农民，使其能够为农民提供就业、生存保障和社会福利。这样国家在征地的时候必须考虑给农民各种社保补偿，而不是随便给一点补偿。要实行永久耕地制度，需要制定两部法律法规。(1)制定物权法或者在宪法中明确农民集体所有土地的土地使用权是一种财产权。农民可以根据合同对承包土地进行继承、转租、赠与、拍卖、抵押、入股，使农民的土地财产权具有法律效力。(二)实行农地承包经营权证券化制度。集体在向农民承包土地时，向农民发放“土地承包证”和“土地使用权证”，以维护农地使用权的权威性和严肃性。今后无论是国家公益性用地还是经营性用地，农民总是会转让临时使用权的。土地使用权证书的所有者可以将土地委托或出租给第三方经营，也可以抵押或入股公司，使承包权和使用权分离。国家征用土地时，只与原承包土地的农民发生合同关系，不与第三方发生合同关系。这样，最初的合同:已经死亡的农民可以和征地单位就使用年限和价格进行协商，完全按照市场经济规律办事。

(二)完善农地征收与补偿制度。

郭喜宝、王万燮认为，应从以下几个方面完善农地征收补偿制度。(1)有必要修改现行的《土地管理法》，严格限制征用土地的公共利益。例如，土地征收仅限于国家机关和军队使用的土地，城乡基础设施和公益事业用地，国家支持的能源、交通、水利等基础设施用地。虽然对具有公共利益性质的土地征收不需要补偿土地发展权，但补偿农地的社会保障和失业保险功能，为失地农民提供基本的养老、就业和医疗保障是必要的。(2)对于土地征收的非公共利益，必须引入市场机制，逐步变征收为购买，逐步发展和完善农地产权流转市场，在农地征收过程中有效确定土地的市场价值。(3)需要以法律的形式规定土地发展权，具有非公共利益的土地征收必须严格补偿土地发展权的收益。用地单位必须集体向农民购买农用地的土地发展权，但无权享有农用地的土地发展权收益。(4)在征地补偿过程中，要充分考虑农地的社会保障和失业保险功能，提高社会保障和就业的补偿标准。(5)地方各级政府可从退耕还非后的土地增值收益中提取一定比例，用于协调土地利用规划导致的土地发展权分配不均所引发的地区、城乡、集体组织之间的利益冲突。地方各级政府要将军用土地增值收益用于基础设施、教育、医疗等公共利益建设，防止地方政府和村干部以各种形式转移和侵吞土地收益。

陈认为，应该在健全和完善农村土地集体所有权的基础上，把国家征地补偿制度的改革提上日程。(1)土地所有权和使用权的转移应作为商品交换处理。体现这种商品交换关系的经济范畴应该是购买，而不是征收或征用；交换关系是否合理，应该是土地市场价格，而不是缺乏定性规定的所谓“补偿费”。(2)农村耕地向外部主体的流转应由国家进行中介。为有效保护耕地，限制不正当竞争，稳定土地一级市场价格，不应允许城市土地使用者直接从农村购买耕地，而应继续实行国家统购方式，即以国家为中介，统一从农村取得土地，统一供应建设用地。在这里，国家不以营利为目的，它只是一个行政交易中介，而不是真正的土地商人。国家收购土地的价格应该以二级市场的价格为基础。但是，国家向城市土地使用者供应的土地分为公共产品用地、国家重点建设用地、商业用地等。，且定价方式为政府直接分配、成本协议销售、市场价格竞价销售。(3)建立城乡统一的非农建设用地市场。为改变国家对土地一级市场的过度垄断，应允许农村集体所有的非农土地或建设用地直接进入城乡统一的土地市场。所有非农土地流转都要打破城乡、区域、所有制界限，形成全国统一的土地市场。对此，国家必须依法严格管理和监督。(4)国家征用和购买土地必须严格限制在公共利益的范围内。(5)国家为购买承包地支付的钱，全部归承包农户所有。土地价格，即国家根据等价交换原则给予集体经济组织的“补偿”，应当完全归被征地农民所有，而不能部分甚至全部归集体经济组织所有。也就是说。“补偿金”不能用于集体经济组织的公共支出，集体经济组织不能分割、截留、克扣补偿金。集体经济组织必要的公共支出，在没有其他收入来源的情况下，可以由农民分担，但国家购买承包地支付的价款不得扣缴。(6)政府应帮助失地农民解决就业和社会保障问题。

(3)改进和完善土地管理制度。

史大平和王定祥认为，为了避免市场机制失灵，政府应该建立有效的土地资源宏观调控机制。首先，要改变目前土地管理机构隶属于同级政府的模式，使土地管理部门从地方政府中分离出来，实行中央独立垂直管理体制，由中央政府委托国土资源部对农地转用进程进行宏观调控。地方土地管理机构监督地方政府的征地和用地行为，下达和核定指标，监督用地计划和效果。建立土地资源宏观调控机制是建立农用地准市场配置机制的重要内容，这就要求政府和土地管理部门科学制定建设用地供应计划，加强工业用地供应管理，加强土地利用评价和监管，防止建设用地过度扩张。

冯认为，应建立和完善农地征收监督制度。(1)严控土地审批权。有关法律法规和文件对土地审批作出了明确规定，必须严格执行。(2)大力推行土地管理领导责任制，明确岗位职责，并付诸实施。(3)要建立相对独立的土地执法监察机构，防止农地征收部门既当“裁判员”又当“运动员”，对自己的情况进行监督。

李涛认为，为了充分利用城市土地，防止耕地盲目转化，可以从以下几个方面考虑。(1)完善市场机制。主要包括增加市场交易透明度，定期公布当期土地供应计划和成交价格；缩小不同土地供应方式之间的差距，使需求者的机会成本趋于一致；明确交易规则，简化程序，加强信息管理和服务。(2)土地收益分配制度改革。可以考虑区分存量和增量土地使用收入的分配方案:扣除应纳税款后，存量土地出让收入全部留给地方政府；城镇新增土地出让后，先对农村集体经济组织进行补偿，剩余部分上缴中央财政。(3)相关税制改革。改变中央政府税收控制不力、税收成本高、税收动力不足的现状，将主要税种调整为:耕地占用税是国家实施耕地保护政策的手段之一，可改为由国家和省级财政分担，由省级行政主管部门征收；城镇土地使用税将由中央政府管理，由国家税务局统一征收。(4)完善中央政府的激励和保障机制。中央政府的大部分政策是由参与土地管理的其他主体来完成的，这就需要一个高效的激励和保障机制，包括公平的绩效评价体系、健全的法律制度和土地财政制度。

经济理论与经济管理，2007年第6期