2003年，美国实施了钢铁保障案

一:背景

根据2002年3月5日发布的总统令，3月20日，美国限制钢铁进口的“201条款”正式启动。美国对包括钢材和长板在内的主要进口钢铁产品采取保障措施，实施为期三年的关税配额限制或征收8%至30%不等的关税。这是迄今为止美国对进口钢铁产品采取的最严厉的贸易限制措施。与以往保护钢铁产业的贸易救济措施相比，此次钢铁保障措施具有涉及国家多、被调查产品范围广、保护措施持续时间长的特点。在国际社会中，受到保障措施限制的欧盟、日本、中国等有关国家都采取了相应的报复措施或变相的报复措施。世界贸易组织于2003年3月26日裁定，美国去年对进口钢铁征收30%的关税，违反了国际贸易规则。由三名成员组成的世贸组织专家组在中期报告中指出，调查报告中导致美国政府征收这些关税的论点不符合世贸组织关于保护的规定。

二:“WTO皇冠上的明珠”——争端解决机制

(一)中国首次通过多边机制处理中美贸易争端。

中国通过世贸组织争端解决机制解决了中美钢铁贸易争端，请求世贸组织就美国“201钢铁保障措施”设立专家组。这是中国加入世贸组织后首次利用多边机制解决双边贸易争端。争端解决机制的主要功能之一是确保经济弱国挑战经济强国的不公平贸易做法，这当然包括发展中国家可以利用这一机制解决与发达国家的贸易争端。

通过多边机制解决双边贸易摩擦和争端是中国加入世贸组织后的一项主要权利。在中国加入世贸组织之前，我们只能通过双边谈判和诉诸对方国家的法院来处理此类争端，很难得到公平的对待。由于我们的入世对美国的这种行为提出了挑战或者是不满，大部分WTO成员和钢铁产品最重要的贸易伙伴基本上都加入了中国阵营，所以毫无疑问美国在谈判中处于明显的不利状态。可以看出，贸易争端解决机制是WTO不可或缺的组成部分，是多边贸易机制的支柱，在经济全球化的发展中有其自身的特点。因此，WTO争端解决机制被称为“WTO皇冠上的明珠”。

(2)争端解决机制的特点:

1.磋商程序:GATT和WTO的贸易争端解决机制在程序上与法院有一些相似之处，但最大的不同是贸易争端首先在引起贸易争端的成员国之间进行协商，贸易争端由它们自己解决。因此，在贸易争端解决机制的第一阶段，各国政府举行贸易磋商，即使案件已经发展到其他阶段，磋商和调解仍然可以进行。

2.报复机制对违反WTO规则的政府有一定的惩戒作用。当违约方未能履行提议并拒绝提供赔偿时，受害方可请求争端解决机构授权采取报复措施、让步或停顿期协议下的其他义务。这意味着，当一方违反GATT 1994或相关协定项下的义务时，受害方可在争端解决机构的授权下，提高从违反义务方进口的商品的关税，所涉产品的贸易量应与被诉措施的影响相当。《争端解决程序规则》规定，这种报复应得到争端解决机构的授权，并应在GATT或上诉机构中尽可能判定其违反义务。但是，当争端解决机构认为不可能这样做时，可以授权同一协定项下的其他部门采取报复措施。只有在极少数情况下，作为最后手段，争端解决机构才能授权跨协定报复，例如，它可以授权对违反《服务贸易总协定》或《知识产权协定》义务的商品提高关税的方法。然而，争端解决机构授权的赔偿和报复是临时措施。最终结果应该是违约方实施建议。《争端解决程序规则》要求争端解决机构审议案件，以确保提案得到充分实施。

3.多边贸易争端解决机制:世贸组织成员承诺，它们不应采取单边行动来反击它们发现的违反贸易规则的行为，而应在多边争端解决制度下寻求救济，并遵守其规则和裁决。

(3)钢铁案所见争端解决机制的缺陷:——执行期过长。

世贸组织框架内的争端解决需要经过以下几个阶段:磋商:这一阶段的时间最长为60天。贸易争端发生后，在采取措施之前，争端各方必须进行磋商，以便找到各自解决贸易摩擦的办法。专家组:如果协商不成，检方可以要求任命专家组。在贸易争端双方提交仲裁申请后，专家小组提交裁决报告的期限一般为六个月，可以延长，但在任何情况下不得超过九个月。任何一方都可以对专家组作出的裁决提出上诉，上诉必须基于相关的法律问题和与上诉有关的理由。上诉不听取现有证据或审查新证据。上诉可以确认、修改或推翻专家组的法律调查结果和结论。一般情况下，申诉不超过60日，因特殊原因可以延长至90日。争端解决机构必须在30天内接受或拒绝上诉报告。裁决的执行:裁决作出后，败诉方应立即改正，不执行裁决的，应赔偿或承担相应的处罚。

可以看出，WTO争端解决机制虽然限制了各个环节的时间，但与GATT时期的争端解决程序相比，大大缩短了时间。然而，从向DSB提起诉讼到作出裁决的过程长达近1年。..................................................................................................................................................................................从立案到上诉结束做出最终决定的整个过程需要15个月。然而，商机往往稍纵即逝。经过这么长时间的等待，即使最终做出公正的裁决并执行，对一个国家、一个行业，尤其是对那些高度依赖外部经济的国家和部门的影响可能是巨大的、不可挽回的。

三:“两面美人”——保障措施

(1)保障措施概述

关贸总协定致力于创建的多边贸易体制，要求各成员在处理经贸关系时，应以提高生活水平、保证充分就业、保证实际收入和有效需求的大幅稳定增长、充分利用世界资源、扩大商品生产和交换为目标。实现这一目标的具体手段是通过谈判达成互利的安排，大幅度降低关税和其他贸易壁垒，消除国际贸易中的歧视性待遇。然而，关贸总协定的起草者们意识到，各国要想积极参与这场“运动”，就必须减少对可能产生的不利后果的担忧，即由于关税和其他贸易壁垒的降低，外国有竞争力的产品可能大量涌入，对本国产业造成冲击，进而影响本国的经济发展和政治稳定。因此，他们为GATT设计了一个特殊的保障措施，即“对某些产品进口的紧急措施”(GATT第19条)。根据这一规定，当外国产品的进口因不可预见的情况和关税减让而大幅增加，从而对国内同类产品或直接竞争产品的生产者造成严重损害或严重损害威胁时，一成员可中止谈判中承诺的全部或部分义务，或取消或修改关税减让，即该成员可恢复其已承诺取消的配额等贸易限制，或再次提高降低的关税。

保障措施是为了让世贸组织成员有机会在贸易自由化进程中的特殊情况下援引有效的补救措施，以暂时保护国内产业。反倾销和反补贴的区别在于，它针对的是该产品的所有进口商，覆盖范围很广。在近50年的历史中，关贸总协定成功地组织了八轮谈判，大大降低了成员的关税和其他贸易壁垒。应该说还有一份“保障措施”的功劳(据统计，从1950到1994，成员* *采取了150项保障措施)。因为有了这个“安全阀”，成员们大胆降低了外国商品进入本国市场的门槛，结束了多边贸易谈判。采取保障措施所必需的这些法律条件，在WTO《保障措施协议》和GATT1994第19条中都有规定。

(2)实施保障措施的条件:

1进口增长(这样增加的进口)

该协定第2条第1款规定，进口增长是指“数量增长”，而不是进口价值或金额的增加。这种增长包括绝对增长和相对增长两种情况。绝对增长是指一定时期内产品进口数量的绝对增长，比如去年进口1000件，今年进口2000件。相对增长是指在一定时期内，产品的进口数量相对于进口商内部产量的相对增加，这往往体现在市场份额的变化上。比如去年某产品进口1，000件，而同期国内产品销量为5000件。今年进口量还是65，438+0，000件，但是国货销量下降到3000件。这种情况属于相对增长。相对增长的情况下，进口量不一定变化。有学者指出，“相对增长”的概念并不合理，因为这相当于把国内产业调整的负担转移到国外产品身上，是贸易保护主义的一种表现。在美国钢铁保障措施案中，根据美国法律的规定，无论是实际增加还是相对于国内生产的增加，都属于增加。世贸组织专家组否定了美国实施保障措施的两个前提条件，即“进口增加了，可以是相对于过去进口的实际和绝对增加，也可以是相对于国内生产的增加”和“这种增加正在对国内产业造成严重损害或有严重损害的威胁”。报告指出，美国夸大了进口增长的数字，并将从北美自由贸易协定国家加拿大和墨西哥的进口计入进口总额。事实上，协定国之间的进口数量没有限制。

2 .国内产业存在严重损害或严重损害的威胁。

该协定第4条第1款规定，“国内产业”应理解为在进口成员领土内生产同类产品或直接竞争产品的所有国内生产者，或同类产品或直接竞争产品总产量占该成员国内总产量主要部分的生产者。与反倾销协定不同，保障措施协定没有为后一种情况下的产出百分比设定下限。应当指出，关税同盟可以作为一个整体或仅代表该同盟的一个成员实施保障措施。当关税同盟作为一个整体实施保障措施时，对严重损害或严重损害威胁的确定应以整个同盟的存在为依据；在代表一成员实施保障措施时，严重损害或严重损害威胁应仅依据该成员的产业状况确定，且保障措施的实施仅限于该成员。

“严重损害”是指对中国某一产业的状况造成重大的整体损害。由于各成员经济发展水平和相关产业成熟度不同，事先无法就什么是“严重损害”确定一个非常明确的量化标准，这样做也不科学。然而，从东京回合和乌拉圭回合谈判中可以看出，标准问题是参与谈判的所有各方都十分关注的问题。过高的标准会迫使成员在多边规则之外寻求一些不正当的解决办法，而过低的标准则会导致保障措施的滥用，严重扭曲国际贸易。为了尽可能统一成员的做法，该协定规定，在评估某一国内产业是否存在严重损害或严重损害威胁时，进口成员的调查机构必须评估与该产业地位有关的所有客观的、可量化的因素。该协议还列出了一些必须评估的因素，包括绝对或相对条件下相关产品的进口比例和数量，增加的进口所占据的市场份额，以及销售水平、产量、生产率、设备利用率、损益和就业的变化。从实践的角度来看，很难评估“所有相关因素”。美国小麦面筋保障案专家组以务实的方式确定了“所有相关因素”的最小范围，即《协定》第4条第2款明确列出的因素以及保障调查中利害关系方明确提出的其他因素。“严重损害的威胁”应理解为紧迫、明显的威胁，必须以事实为依据，不能仅依据指控、推测或极小的可能性就判定“存在严重损害的威胁”。在确定是否存在严重损害或威胁时，ITC会考虑其认为相关的所有经济因素，包括但不限于:1。损害严重:国内产业生产设备大量闲置，相当一部分公司无法以合理的利润水平开展国内生产经营活动，国内产业出现重大失业或失业现象。二是严重损害的威胁:销售额或市场份额下降，库存增加(无论存货方是国内制造商、进口商、批发商还是零售商)，国内工业生产、利润、薪资、产能或就业呈下降趋势；国内产业的公司无法获得足够的资金来更新其国内工厂和设备，或者无法维持目前的研发支出水平；由于第三国市场的进口限制，美国市场成为该产品出口转移的主要目标。

3.进口增加与严重损害或威胁之间是否存在因果关系(《保障协定》第4条第2款)

《保障措施协定》第4条第2款(b)项明确规定，调查机关应根据客观证据，确定进口增加与严重损害或损害威胁之间存在因果关系。第4条第2款(b)项第二句为如何确定这种因果关系提供了一个重要标准:如果进口增加以外的因素同时对国内产业造成损害，则这些因素造成的损害不得归因于进口的增加。这就是通常所说的“不归因”。美国法律对“实质原因”的定义是:一个重要的原因，不亚于任何其他原因。因此，进口的增加必须不仅是造成严重损害或威胁的重要原因，而且等于或大于任何其他原因。在调查中，ITC确定了除进口增加以外对钢管行业造成损害或威胁的几个因素。在适用实质性原因标准时，国际贸易委员会分析这些因素的相对重要性，以确定这些其他因素是否比进口的增加更重要。国贸中心特别关注钢管需求下降的因素。尽管ITC承认需求下降造成了严重的损害，但这并不比进口增加更重要。因此，国际贸易委员会得出结论，实质性原因的标准得到满足，进口增加和严重损害之间存在因果关系。

4.是否有不可预见的发展(GATT第19条)？

专家组认为，在采取保障措施时，需要证明不可预见的发展，这一点已经在世贸组织法律中得到确认。但在钢管案中，国际贸易委员会的报告没有提到这一点；美国后来提出的油价下跌和金融危机，在ITC的报告中没有审查。国际贸易委员会的报告提到了油价下跌，以考察造成损害的另一个因素。关于金融危机，美国在ITC的报告中说，一些制造商认为进口增加的原因之一是亚洲金融危机导致该地区需求下降。然而，专家组认为，这很难证明是一个意外的发展。

5.是否属于紧急行动(GATT第19条)

专家组认为，虽然第19条被称为“关于特定产品进口的紧急行动”，但该条并未提及紧急行动一词。该条款的通常含义不要求成员在采取保障措施之前证明紧急情况的存在；“紧急行动”一词仅描述了保障措施的性质。虽然标题指的是紧急行动，这可能给GATT第19条和《保障措施协定》带来实质性义务，但标题本身并不构成实质性义务。《保障措施协定》第11条也提到了紧急行动一词，但也没有给成员增加任何义务。

(3)如果提高关税，针锋相对的保障措施这个保护性武器可能会成为新的贸易壁垒。

美国的保障措施不仅引发了连锁反应，掀起了新一轮对华钢铁出口潮，欧盟、泰国、委内瑞拉等国家和地区也提出了限制钢铁进口的措施，一些国家还威胁采取涉及农产品等工业品的报复措施。这种循环可能导致全球贸易保护、救济和交叉报复。只不过是“复仇在何时？”贸易战一旦开打，很可能波及多个行业。从经济角度来看，保障措施的目的是保护低效率、无竞争力的企业，抑制其他国家有竞争力的企业，惩罚最有效率的出口国，在实践中往往导致贸易额下降、政治摩擦增加(美日汽车争端就是一例)。从关贸总协定的纪律来看，这个协定是两国之间数量限制的安排，逃脱了多边体系的监管。如果这种趋势继续下去，将不可避免地对多边体系产生破坏性影响。但由于GATT在这个问题上没有明确的规定，一直没有办法采取，这一措施也被称为“灰色区域措施”。

四:产品排除——平衡国内产业利益与公众利益矛盾的方法。

美国在201钢铁保障措施中采取的产品排除，实际上是利益平衡的需要。与反倾销和反补贴一样，保障措施作为一种贸易救济措施，旨在为因外国产品而遭受严重损害或严重损害威胁的一国国内产业提供救济。然而，保障措施的调查和实施往往涉及许多利益相关者的利益，包括被调查产品下游产业的利益、最终消费群体的利益和可能受到其他国家贸易报复影响的产业的利益，即公众的利益。事实上，产品排除是为了提供一种平衡国内产业利益和公共利益的机制。在过度保障措施可能损害公共利益的情况下，产品排除被用来削弱保障措施的效果，从而实现所有利益相关者之间的利益再平衡。自美国政府启动产品排除措施以来，已有数百种产品获得豁免，主要受益者是欧盟和日本，有效缓解了美国与主要贸易伙伴因201钢铁保障措施引发的贸易摩擦。事实上，自美国公布产品豁免清单以来，欧盟和日本实际上已经放弃了贸易报复的计划，转而谈判更多的产品豁免。从美国钢铁保障措施的实践来看，产品排除已经成为美国政府与主要贸易伙伴谈判的一种非常有效的手段。美国的钢铁保障措施引起了其主要贸易伙伴欧盟和日本的强烈反对，欧盟和日本都要求美国进行贸易补偿，并开出了数亿美元的贸易报复清单。但在双方谈判过程中，美国根据谈判需要，先后公布了8批产品排除清单，将欧盟和日本出口的部分重要钢铁产品排除在本次保障调查范围之外。通过减轻对欧盟和日本钢铁生产商的压力，美国政府在贸易谈判中为自己赢得了更多的主动权。事实上，在这八批产品豁免清单发布后，欧盟和日本实际上已经放弃了贸易报复的计划。

五:玩规则，而不是游戏规则。

(一)中国第一次在WTO规则中博弈的成功实践

1中国的反应

中国是美国钢铁的主要供应国，突然提高关税可想而知。中国向美国出口数亿美元的钢铁产品受到美国保障措施的影响。因此，2001年6月28日，美国国际贸易委员会正式决定对进口钢铁产品立案调查后，中国政府发表声明，表示中国政府对此严重关切，将全力维护中国钢铁行业的合法权益，密切关注事态进展。随后，中方聘请美国律师，于7月24日以中国钢铁工业协会和中国五矿化工进出口商会的名义，代表中国钢铁行业，正式向美国国际贸易委员会提交了参与201条款调查的申请文件和对企业提供的生产数据进行保密的申请。这两份文件的及时提交，保证了我国钢铁行业能够充分参与后续程序的调查，并在后续程序中有效捍卫自身的合法利益。

在美国总统公布进口钢铁201保障措施调查最终救济方案后，中国管理局发表声明称，美国政府的这一决定将对中国钢铁企业对美正常出口造成严重影响，给企业造成巨大损失，中国管理局对此表示强烈不满；美国钢铁业目前面临的问题不能归咎于国外进口，少量中国钢铁产品出口美国不足以伤害或威胁美国钢企；美国政府的这一决定不符合世贸组织规则，中国政府将保留向世贸组织争端解决机制提起申诉的权利。

18年3月4日，根据世贸组织保障措施的有关规定，中国政府向世贸组织提出就美国201钢铁保障措施案与美国进行谈判。与此同时，中国政府发表声明指出，美国作为世界贸易大国之一，对维护国际贸易秩序负有重大责任，应充分考虑此举对国际贸易秩序造成的巨大损害。事实上，美国钢铁业目前面临的问题不能归咎于国外进口，而是内部产业结构不合理造成的。采取保护主义措施只会阻碍产业结构的良性调整，无助于问题的解决。而且中国出口美国的相关钢铁产品占美国进口同类产品的比例很小，根本没有对美国钢铁产业造成严重损害。中国要求美国充分重视中国的具体情况，妥善解决这一问题。中美互为重要贸易伙伴，经济互补性强。中方希望通过双边磋商尽快解决中方关切，避免中美经贸关系受到损害。3月22日，中美就201钢铁保障措施进行磋商。磋商中，中国代表团严正声明，美国的行为违反了世贸组织的有关协议，并强调要求美国政府正视中国是发展中国家的事实，对中国出口到美国的所有钢铁产品实行发展中国家待遇。此外，我国代表团还向美方提出了贸易补偿要求，并声明保留根据世贸组织协议采取进一步措施的权利。3月26日，中国正式要求与美国进行世贸组织争端解决谅解下的磋商。4月11、12日，中国、欧盟、日本、韩国、瑞士、挪威根据世贸组织争端解决谅解，就美国“201钢铁保障措施”与美方进行磋商。磋商中，六方均对美国违反世贸组织相关规定，实施保护主义保障措施表示遗憾，要求美国立即终止该措施。中国代表团还重点阐述了中国在涉及中国重大利益问题上的立场。磋商后，六方发表了一份联合新闻声明。

鉴于中国政府已根据世贸组织的有关规定，就保障措施和争端解决机制下的有关问题与美国进行了正式的双边磋商，对于中国提出的补偿和排除请求，美国没有给予明确答复。根据世贸组织有关程序，我驻世贸组织代表团于5月17日(日内瓦时间)向美国提交了中国暂停对美减让产品清单，其中包括从美国进口的部分废纸、大豆油和电动压缩机。中国将在世贸组织争端解决机构最终裁定美国201钢铁保障措施违反世贸组织相关协议后，对来自美国的上述产品加征24%的关税，增加的关税为9400万美元。5月27日，中国正式请求世贸组织成立专家组。6月24日，WTO就此案成立了中国专家组。之后根据世贸组织的相关规定，由争端各方进行协调，由同一个专家组审理中国、欧盟、日本、韩国、瑞士、挪威、新西兰和巴西提出的请求。

此外，从5月21日起，中国开始对部分进口钢铁产品进行保障措施调查，并在5月24日起的180天内，对9种进口钢铁产品(普通中厚板、普通薄板、硅钢、不锈钢板、普通线材、普通型材、无缝管和钢坯)实施关税配额；对关税配额内的进口产品仍实行现行进口关税税率，对关税配额外的进口产品在现行进口关税税率基础上加征7-26%的特别关税。

2中国为保护国内钢铁产业而实施的保障措施

从1到2002年5月，日本对美国的冷轧钢板出口减少了61？24%，但与此同时，日本对华钢铁出口却增长了39？8%，俄罗斯对华钢铁出口增长45？16%，欧盟对华出口钢材增长44？13%。他们进口的钢铁产品大量转移到中国，对我们的钢铁工业造成了严重的损害和威胁。为防止国际钢材市场过剩钢材冲击国内市场，对外贸易经济合作部于2002年6月165438+10月09日发布公告:1。自2002年6月165438+10月20日起，热轧普通钢板、冷轧普通钢板(带)、彩涂板、无取向硅钢实行。最后的保障措施是“关税配额，先到先得”。规定数量内的进口产品仍实行现行适用关税税率，超出规定数量的进口产品在现行适用关税税率基础上加征关税(10.3-23.2%)。最终保障措施将在实施期内逐步放宽。二。最终保障措施的实施期限为3年(包括临时保障措施的实施期限)，自2002年5月24日至2005年5月23日。三。最终保障措施不适用的临时保障措施临时保障措施实施期间对涉案产品征收的关税将予以退还，有关措施将另行公告。四。最终保障措施不适用于原产于发展中国家/地区且进口份额不超过该类产品进口总量3%的产品，但进口商应提供不适用最终保障措施的国家/地区的产品原产地证明。5.在最终保障措施实施期间，外经贸部可以根据有关情况的变化，对最终保障措施的形式和水平进行复审。至此，中国正式采取了第一项保障措施。

通过这起被誉为中国入世第一案的钢铁保障措施案，中国学会了如何在博弈中生存，完成了从守门员到主力前锋的角色转变。过去，“在世界贸易组织的大门之外，中国往往只能防守，不能进攻。他一进门就可以由守转攻，用WTO规则保护自己。

(B)美国的败诉促使我们谨慎使用保障措施。

上述一些保障措施已被诉诸世贸组织争端解决机制。到2002年7月，在WTO审结的五起保障措施案件中，所有采取保障措施的国家均败诉。实施保障措施必须遵守的条件的严格性是显而易见的。采取这些措施时必须遵守严格的纪律。这些纪律体现在以下基本法律问题上:1 .关于调查的问题:进口是否增加，是否存在严重损害或严重损害威胁，进口增加与严重损害或威胁之间是否存在因果关系，是否存在不可预见的发展，是否属于紧急行动；二是措施问题:措施是否在必要的限度内，措施是否符合最惠国待遇原则，措施是否符合对等原则，措施是否符合对发展中国家的豁免规定；3.关于程序问题:是否提供充分的事先协商机会，是否提供补偿。

世贸组织对进口增加与国内产业严重损害之间的因果关系有严格要求；每个案子都在这一点上被打败了。尤其是因果关系的论证，如何将其他因素造成的损害与进口增加造成的损害区分开来，成为一个几乎难以逾越的难题。这提醒我们必须谨慎使用保障措施。