乡村到社区过渡的细节

淄博现有社区居委会348个，分布在23个街道、28个镇，其中“村改居”社区居委会177个。调查发现，淄博“村改居”工作是随着城市的不断发展而逐步开展的，最早可追溯到1981年，时间跨度长达24年，涉及张店、淄川、博山、周村、临淄五区、高青、沂源两县和高新区。20世纪80年代初，一些城中村搬迁到分散的地方居住，但90年代后，他们在小范围内分批搬迁居住。五年来，“村迁居”步伐明显加快。从2000年开始，对1、21个村委会实施了“迁村”。目前，全市“村改居”社区面积1713平方公里，居民303447人，其中党员9826人；“村村通”社区现有原村民228801人，仍居住在本社区的有194320人，占原村民总数的84.9%；不住在本小区的有3445438+0人，占15.38+0%。社区党支部成员608人，居委会成员609人，交叉任职后社区“两委”成员755人。其中，原村民725人，占96%。“村改居”社区拥有固定资产97132231万元，企业1655家，其中企业改制857家，社区年从企业获得的收入达到1330430600元。社区办的公益服务项目主要有社区老年活动室、社区卫生室、社区老年公寓、物业管理、环卫保洁、社区幼儿园、社区服务站等。，开展多种形式的便民利民服务，但普遍规模较小，影响较差。

第二，淄博市“村改居”社区存在的主要问题。

(1)管理体制和运行机制不规范。名为“社区实为村”的社区管理体制不符合现代城市建设的要求。在城郊村实施“村改居”是适应城市发展、加快城市化进程的需要，也是促进城市经济发展、提高社会整体水平的要求。但由于对“村改居”的基础条件、操作程序和运行模式缺乏研究，淄博的“村改居”社区起初只是改了个名字，即村委会更名为居委会(2003年统一命名为“社区居委会”)，但在管理体制、管理程序、工作重点和工作方式，以及服务对象和服务形式等方面，所以从性质上来说，应该还是属于村委会的范畴。有的区县明确规定“村村通”社区原有村民“四不变”，即村管辖面积不变、土地和财产所有权和使用权不变、计划生育政策不变、过渡期涉农政策不变。但这个过渡期的长短，当初并没有规定，后来也没有明确。比如1981“村改居”的8个社区，24年来一直沿用村委会的管理模式。近年来，在一些村庄搬迁居住的社区，其居民仍以从事农业生产为主，户籍并未发生变化。农村税费多。这些社区居委会的管理和服务对象基本上还是原来的村民。换届选举时，基本上都是按照《中华人民共和国村民委员会组织法》和《山东省村民委员会选举办法》的规定组织实施的。对于居住在该小区的其他居民，“村村通”小区只提供物业管理等服务，其他事项基本不予理会。这与中央、省市“按照有利于服务管理、社区资源开发和社区居民自治的原则，兼顾地域性、居民认同感等社区要素”组建新型城市基层群众自治组织——社区居委会的要求相去甚远，也与淄博城市现代化的要求不符。

(2)新老居民的权利义务不对等。中共中央办公厅[2000]23号文件指出，社区是指“生活在一定地理区域内的人们所组成的社会生活”。可见，城市社区首先是基于一定区域的自治组织，其主体是居住在一定区域内的社区居民。他们应该享有同样的权利，履行同样的义务。然而，目前全市177个“村改居”社区中，有近一半的村办企业没有进行股份制改造，原有的村集体资产大部分没有实行股份制，导致同一社区新老居民享受两种待遇，出现“两个阶层”的情况。比如，在分享集体资产带来的经济利益、选举社区领导、社区重大事项决策时，行使权利、获得利益的是原村民，与其他居民无关。之所以这么做，是因为村集体资产是原村民世代积累的，收益分配只能是原村民。他们只能参加社区领导班子的选举，只能选举原村民，这样原村民的财产就不会落到别人手里。现实分析，这种观点不无道理，但结果是社区新居民被剥夺了基本的政治权利。2002年上半年和当前社区“两委”换届选举中，因部分居民无法行使选举权和被选举权而引发的上访事件已有十多起，有的甚至跑到了省里和北京，造成了不良影响。

(三)原村集体产权处不清，不稳定因素多。目前，淄博177个“村改居”社区拥有固定资产近百亿元，这不仅是社区发展的成果，也为未来的城市建设提供了资金保障。集体资产的所有权属于原村集体，原村民自然非常关心这些集体资产的增值、保值和经济效益，而不是非常关心城市建设的长远发展。社区“两委”成员，尤其是“一人兼任”的书记、主任，往往担任原村办企业的法人代表。目前，在一些社区决策不民主、管理不规范、监督不到位、家庭事务公开不及时不全面、企业改制不透明不规范的情况下，一些社区已经出现集体资产流失问题；或者因为社区财务管理不规范，公益事业管理制度不健全，管理方式不恰当，导致社区不稳定，矛盾纠纷多，导致不稳定因素多。此外，由于“村村通”社区的积累属于原有村民，而社区原有村民的数量在逐渐减少，如果不进行制度改革，几年后这些社区的集体资产可能会落入少数人手中，造成集体资产的严重流失。

(四)“村改居”社区干部的角色转换不到位。村委会的管理模式主要是通过发展农业生产，使村集体经济保值增值，从而全面改善村民的物质文化生活；社区居委会主要是为社区居民提供全方位的服务，提高城市社区居民的综合素质，营造幸福和谐的城市生活氛围。因为淄博“村村通”社区96%的干部来自原村民，他们大多文化程度较低，缺乏城市建设的知识和经验。他们的工作方式和管理方法还停留在村委会的水平，自然难以适应现代城市建设的需要。原村民严重依赖村集体，在享受权利时排斥新居民，使原村民难以与新居形成和谐氛围，制约了城市建设的顺利进行。

“村到居”社区的地理范围不明确。特别是长期以来“村村通”的社区，由于城市的发展变化，原有村庄的边界越来越模糊，社区相互重叠、相互渗透，“你中有我、我中有你”的现象更加突出，社区的具体边界很难划定。在一些“村村通”社区，原有村民居住分散，管理和服务不便。

第三，当前“村改居”社区存在问题的原因分析

淄博市“村改居”社区存在问题的原因是多方面的。从调查情况分析，主要有以下几个方面:

一是体制和管理原因。为了追求城市化的进程，区县政府在将村委会转变为社区居委会时，没有及时改变或调整相应的管理体制。村委会改制为社区居委会，不仅仅是名称上的“翻牌”，更是体制上的变革。《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条规定，村民委员会的设立、解散和范围调整，由乡、民族乡、镇人民政府提出，经村民会议讨论同意后，报县级人民政府批准。淄博大部分“村改居”社区在搬迁前并没有完全遵循上述规定，最突出的就是没有得到村民会议的同意，而是由街道办事处或镇政府代为办理各种手续。“村转居”后，各种制度和运行规则没有及时调整以适应城市建设和管理的需要，但村委会的管理体制和管理方式却不断延伸。于是，“村”的概念在这些“村村通”社区的干部群众心中根深蒂固，通过原村集体经济形成的利益是一致的，即原村民仍然是社区的真正主人。这为以后出现此类问题埋下了隐患。

二是经济利益的原因。由于社会就业压力越来越大，居民对社区集体资产的关注度明显提高。目前，我国社会正处于转型期，城市下岗职工增多，就业压力大。“村村通”社区的原村民，目前因为“村村通”、“不就业”而失业或对安置不满，自然想到原村集体的积累和原村民的福利待遇，要求回村或处置原村集体资产，希望获得一份工作或从中获得一份经济利益，以解决自己的生活困难或问题。张店区街道东苑社区原村民王，1982村招后脱离居委会。后来东苑社区集体经济因为他单位破产发展很快。虽然2004年10月没有选举权和被选举权，但他四处活动，企图当选居委会主任，从而控制上亿元的集体资产。

第三是干群关系。一方面，落后的管理模式和民主进程的加快，制约了社区居民的积极性发挥。目前，在我国广大农村，民主选举、民主决策、民主管理、民主监督已经有了广泛的群众基础，村民开始意识到自己民主权利的珍贵。相应地，随着中国现代化城市建设的加速，社区居民的民主意识也逐渐增强。他们要求参与城市建设和管理，享有法律赋予的民主政治权利，对本社区的建设和管理发表意见和建议，特别要求对“村改居”社区土地补偿、企业改制等重大问题实行民主决策，对集体财务实行民主监督。目前，一些“村村通”社区仍然实行计划经济条件下“家长式”的管理体制、管理形式和运行模式，严重制约了社区居民参与管理和监督的积极性，从而导致社区矛盾突出。另一方面，一些“村村通”社区干部专横跋扈，以权谋私，引起居民不满，干群关系紧张。闻韶街道张家社区和临淄区龚雪街道桑家社区都是远近闻名的经济强国、老先进、老模范。但落后的管理方式使得两个社区干群关系紧张，居民不断上访，老先进出现新问题，成为不稳定因素。

四、新形势下“村改居”社区居民自治工作对策分析

65438+去年2月29日，山东省委省政府召开全省社区建设和社区党建工作会议，要求各地要高度重视“村改居”问题，坚持先改革村集体资产再迁居，即先将村集体资产改造为公司，产权量化到人，保护村民利益，再按法定程序迁居；对已变更住所，但尚未对集体资产进行公司化改造的，要抓紧制定改制方案，提交原村民会议讨论实施。根据省会议精神，结合淄博工作实际，认为应全面改革全市“村改居”社区现行管理体制，消除现代城市建设中的各种壁垒，建立符合现代城市建设要求的社区管理体制。

第一，实行股份制改革。也就是说，在全面调查各“村改居”社区情况的基础上，将社区的集体资产改造为股份公司，将村民改为股东。具体措施是:以区县为单位，由政府牵头，计委、农业、民政、财政、审计等部门参与，组成专门的社区改制组织，对“村村通”社区的原村民人数、原村集体资产、原村办企业、原村民意愿等情况进行全面调查了解，并结合各“村村通”社区的实际情况进行专题分析研究；按照“一居一策”的原则，通过召开原村党员会议、原村民代表会议、原村民会议，制定了切实可行的改制方案。在做好原村民思想工作，理顺其情绪，处理好相关问题的前提下，积极稳妥推进社区体制改革，将社区集体资产转人，成立股份公司，将原村民转为股东。股份公司的运作按照《公司法》的有关规定进行，公司的重大事项由股东大会决定；股份公司的管理机构与社区“两委”分开设置，互不隶属；社区“两委”负责社区社会事务的管理和为居民提供服务，公司负责企业的管理和运营。

第二，按照属地管理原则，建立符合城市社区建设要求的城市社区居委会，把村民变成真正的居民。对改制后的社区居委会的区域进行明确合理的界定，将区域内的居民全部纳入社区的管理范围。对于今后要“村迁居”的，要对要迁居的村集体经济进行股份制改造或妥善处置，彻底理顺村民与村集体经济的关系。然后，根据社区的构成要素，建立适应城市建设要求的新型社区居民自治组织——社区居民委员会。同时，建立健全社区党的基层组织，加强对社区工作的组织领导，保证社区各项工作的落实。社区居民享有平等的权利和义务，有权参加社区居民会议，行使民主政治权利，对社区事务进行民主决策、民主管理和民主监督。

第三，改革后的城市社区居委会及其社区居民与纯城市社区同等对待。各级政府要及时调整配套政策、计划生育、城市低保、就业再就业、居委会办公经费、人员补贴等，做到与纯城市社区居委会、居民一视同仁，真正使社区居委会从经济建设转向服务社区居民，促进城市建设全面协调发展。按照中央和省的要求，将社区工作人员的工资、生活补助和必要的工作经费纳入财政预算，由市、区县两级共同负担。同时，帮助他们解决医疗、养老等实际问题，解除他们的后顾之忧。

第四，建立健全居民自治的规章制度，确保“村村通”社区居委会依法履行职责。“村改居”社区居委会应当按照有关规定，依法选举居民代表，定期召开居民代表会议，制定并实施居民自治章程和户规民约，实行户务公开，全面落实“四个民主”。要建立和实施“权随责来，费随事来”的社区管理运行体系。凡法律未委托社区居委会但实际需要由社区居委会实施的工作，应事先与社区协商，并将工作及相应的工作经费交给社区。要明确“转居”社区的性质、地位和任务，确保社区工作者能够有足够的精力投入到城市建设中去，为社区居民服务。

第五，做好“村改居”社区干部的选拔任用和培训工作，为各项工作的开展奠定基础。为了保证城市建设的健康发展，必须加强对社区干部在城市建设和管理、工作任务和方法等方面的培训，改变他们的观念和思维方式，以适应城市建设的需要。同时，要走出“社区干部村民选举”的怪圈，采取多种形式，公开、公平、公正地从社会上招聘社区工作人员，经民主选举后到社区工作，改善社区干部结构，提高工作水平，为现代化城市建设提供有力的组织和人员保障。