可以用农民工工资保护条例来判断吗？

农民工工资问题是司法审判中的突出问题，拖欠农民工工资现象是当前普遍存在的问题，尤其是在建筑领域。人民法院每年都会受理大量的劳动合同或劳动争议案件。2020年5月1日起施行的《农民工工资保障条例》(以下简称条例)，可以说是针对这一顽疾的一剂猛药。《条例》以行政法规的形式，直接对用人单位提供劳务或劳务的农民工的劳动报酬权利保护作出了明确具体的规定。特别是对复杂建筑工程领域的农民工工资支付担保作了特别规定。但是，由于《条例》是以行政法规的名义颁布的，而且《条例》中的很多内容与传统的合同相对性理论相违背。《规定》能否适用于民事审判领域？以及如何与劳动争议程序协调？等等，这些问题都需要进一步讨论。

一、对《条例》相关问题的理解

(一)建设方的预付款和付款义务

1.在施工方拖欠施工承包方工程款的情况下，施工方有义务在拖欠工程款的范围内先行支付施工承包方招用的农民工。一般来说，建设方和施工方之间签订的是施工合同，双方的关系只是民事合同。施工方招用农民工的用人单位为施工方。在施工方拖欠农民工工资的情况下，施工方没有向施工方农民工支付工资的法律义务。人民法院审理的这类案件，一般不会判决没有合同关系的施工方承担责任。但《规定》适当突破了合同的相对性，规定建设方和施工方之间发生拖欠工程款的，施工方应当在拖欠工程款范围内先行支付施工承包方招用的农民工工资。即第二十九条:“建设单位应当按照合同约定及时拨付工程款，并将劳务费及时足额拨付到农民工工资专用账户，并加强对施工总承包单位按时足额支付农民工工资的监督。因建设单位未按照合同约定及时拨付工程款造成拖欠农民工工资的，建设单位应当在拖欠的工程款限额内垫付拖欠的农民工工资。”债权属于人权，债权是相对的，原则上不能对抗第三人。劳动工资本质上也是一种债权。债权人只能向债务人主张权利。这是债权与财产权、知识产权与人格权最根本的区别，也是民法的基本原则。同时，债权的实现有赖于债务人的责任财产。为了提高债权实现的可能性，防止债务人的不当行为影响债权的实现，债法中的债的保全制度赋予债权人向第三人主张权利的权利，或者在特定情形下撤销债务人的特定行为的权利。我国民法典关于债权保全的规定体现在代位权和撤销权制度中。从农民工、分包人或非法分包人与用人单位的关系来看，《民法典》第535条规定的代位权制度最适合保护农民工的权利。这一规定与《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律的解释》(1)第44条的立法精神类似。两者都是对合同相对性的突破，涉及第三人、分包人或非法分包人与发包人之间的两种法律关系。该条规定是将农民工对雇主的请求权引入代位诉讼的法律框架。但需要注意的是，农民工利益的保护是建立在不增加用人单位责任的前提下的。即预付款的范围在未支付工程款的范围内。

这里要注意的问题是，在强有力的劳动监察部门的介入下，查出用人单位与用人单位之间的工程款并不难。但该案中，农民工作为独立的个人向人民法院起诉，施工方与用人单位之间如何得知未支付的工程款。这就增加了普通劳动者的举证难度。为此，有人认为人民法院可以根据案件实际情况和双方实力悬殊的情况进行举证责任倒置。笔者认为，这种观点是对举证责任倒置的武断解释，是不合理的。2001民事证据条例第7条规定了法官的举证责任分配，但在20019民事证据条例修订时没有保留。主要考虑是:举证责任分配合法，实体法规范本身就包含了法律对举证责任的分配。原则上，举证责任由法律而不是法官来分配。只有在极其特殊的情况下，当依法分配的举证责任会导致明显不公平的结果时，才允许法官根据诚实信用和公平原则分配举证责任。因此，除非实体法有特殊规定，否则举证责任的分配应遵循谁主张、谁举证的原则。在农民工作为独立个体向人民法院起诉的案件中，仍应坚持谁主张、谁举证的原则。