将中国视为“最严重的竞争对手”，拜登能让国际经济秩序变得更好吗？

腾讯金融

2月7日09:58，腾讯财经官方账号。

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根据历史经验，美国可能会进入一个更加“内向”的保护主义时期。拜登政府强调与中国的全方位竞争，可能会导致国际经济机制的“空转”。许多人对拜登政府能够回归自由开放的经贸政策的期望可能会落空。

文/王勇(北京大学国际关系学院教授、北京大学美国研究中心主任)

美国民主党拜登政府上台不久，其内政外交政策尚未定型。一些国家尤其是欧洲国家对拜登治下的美国寄予厚望，希望美国真正回到多边主义的道路上来，在多边主义的旗帜下继续发挥主导作用。

然而，特朗普上台四年后，美国发生了巨大的变化。特朗普虽然走了，但特朗普煽动的民粹主义和保护主义情绪和势力依然存在。世界还是那个世界，但美国已经不是那个美国了。一些欧洲人对拜登本人及其执政团队的期望很可能会落空。

拜登在2月4日的首次外交政策演讲中指出，“外交和国内政策之间不再有明确的界限。我们在国外采取的每一项行动都必须考虑到美国的工薪家庭。推进为中产阶级服务的外交政策，当务之急是着眼于国内经济的振兴。”显然，这种内政外交一体化的原则将成为拜登政府处理对外关系和国际经济关系的指导原则。

(美国总统拜登新华社/美联)

首先，拜登本人的理念和民主党的执政理念发生了很大的变化。

从克林顿政府到奥巴马政府，民主党逐渐从保护主义政党转变为倡导自由贸易和开放投资的政党，民主党成为推动经济全球化的重要力量。但美国经济参与全球化的劣势也逐渐显现，主要是制造业就业规模大幅萎缩，美国经济呈现国际化、服务业和金融化特征。中下层的收入水平没有提高，贫富差距越来越严重。特朗普抓住机会，极力以美国为主，不断攻击自由贸易和中国，最终当选。特朗普的上台和四年的操纵改变了美国的政治生态，民粹主义、经济民族主义和贸易保护主义成为主导力量。在特朗普政府的推动下，美国民众普遍认为自由贸易和经济全球化让美国吃了大亏，支持美国打贸易战的人数比例有所上升。

为了赢得大选，民主党也接过了民粹主义和保护主义的大旗。过去民主党支持自由贸易，主要是支持美国大资本向全球扩张的政策。现在，由于国内舆论环境的变化，拜登政府主张所谓的“中产阶级外交政策”。政治现实和观念的变化，注定了美国拜登政府会实施更多的保护主义措施，推动国际经济秩序朝着服务于美国现有利益的方向演变。

其次，美国推动的任何国际经济秩序的改变，都会受到国内政党政治的影响和制约。

目前美国政坛有一个几十年未见的现象，就是民主，* * *两党为了选举的利益和权力地位，都在打经济民族主义和贸易保护主义的牌。美国的政治两极分化现象越来越严重。两党围绕内外政策角力，美国上层精英与中下层民众关系紧张。政治极化的动因来自美国的政治制度和选举制度。两党考虑的重点不是建立意识和解决美国国内的严重挑战，而是着眼于两年后的中期选举和四年后的再次总统选举。

虽然选举时间是美国最严重的时期，但特朗普仍然获得了7400万张普选票，可见美国民意的分裂和基本倾向。美国政党政治和国会立法政治将制约拜登未来四年的国际经济政策。

(围栏后的美国国会山新华社/美联)

第三，拜登政府上台后，特朗普“美国优先”的政策很可能继续执行，并推动全球供应链的重组。

特朗普从2018开始利用贸易战，试图将部分生产迁回美国，重振美国制造业，进而重组全球供应链。2020年，全球新冠肺炎疫情给了川普政府一个确保“公共健康”安全的理由，加速全球供应链重组，将医疗防护材料和药品生产搬回美国。疫情期间，中国制造表现出很强的适应能力和供应能力，这让很多美国政客决心将生产迁回美国，减少对中国制造的依赖。从目前的情况来看，拜登的执政将延续类似特朗普执政的路线，“公共健康”和与中国战略竞争的原因将推动“购买美国货”和“雇佣美国人”的“美国优先”政策。拜登政府的政策看起来会更温和，可能会找到多边主义和国际合作的“一揽子”方案，但其政策可能是没有特朗普的特朗普式对外经济政策，至少在短期内是如此，这是美国国内政治造成的。

拜登政府将以“国家安全”的名义加大对创新和高科技产业的投资，同时加强关键原材料采购的本地化。美国将加大对稀土生产和研发的投入，将相关企业和技术迁回美国，减少对中国稀土的依赖。芯片、导弹、雷达等高科技产品都需要稀土。拜登政府中有人认为，近期与中国爆发大规模战争并非不可想象，美国必须做好战争准备。当然，这是最坏的结果。

第四，拜登政府可能对地区贸易和经济一体化采取消极政策。

很多人把希望寄托在拜登身上，希望他能回归奥巴马政府的政策，继续支持美国积极参与甚至主导地区一体化进程。受竞选承诺影响，拜登政府很难在短时间内重返CPTPP和其他区域贸易自由化协定。拜登本人明确表示，短期内不会考虑区域贸易自由化的协议。我们知道，在过去三十年里，经济全球化和区域一体化携手发展。在美国的推动下，区域一体化协定往往采用比WTO更高的市场开放标准，进而推动经济全球化。

拜登暂时不参加地区自由贸易协定，会产生一定的地缘政治和经济后果。在亚太地区，美国无法重返CPTPP(全面进步跨太平洋伙伴关系协定)，这将使日本、加拿大、澳大利亚等国继续发挥主要作用，但CPTPP在世界贸易中的影响力将受到限制。同时，美国基本不考虑加入贸易开放标准更低的《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)，进一步加强了东盟、中、日主要经济体的区域内贸易，从而推动东亚区域内贸易一体化进程，最终促进亚洲经济体在全球经济中的崛起。跨大西洋贸易和投资协定(TTIP)谈判的失败也会减少美国和欧洲的贸易总量，欧洲和其他地区的经济会离美国经济越来越远。

广泛依赖对美贸易的时代可能已经过去，全球贸易投资格局将重新洗牌，更多新的区域中心将出现。在最近的发展中，我们可以看到东盟与中国的贸易，欧盟与中国的贸易已经超过了中国与美国的贸易，也超过了美国与欧洲的贸易。美国的内向保护主义将削弱其在全球政治和经济中的影响力，削弱其持续多年的霸权地位，多极时代即将到来。

(RCEP签约仪式新华社/越通社)

第五，美国与多边贸易体制的关系非常不确定。

美国曾经是多边贸易体制的缔造者和主导者，但随着美国经济的相对衰落和国内保护主义的抬头，美国对现有的多边经贸规则越来越不满。美国人认为，中国和印度等新兴经济体从贸易中受益匪浅，但他们不愿进一步开放市场。美国过去主要是要求推动更大的贸易和投资自由化，现在的政策可能更多的是保护主义，继续强调买美国货，雇佣美国人进行本地生产。这是特朗普的“美国优先”政策，正成为拜登新“中产阶级外交政策”的关键部分。

拜登政府在重塑全球贸易秩序方面可能没有那么迫切。这是因为他们意识到在世贸组织下达成任何协议都是非常困难的。但美国政府有可能在新法官和世贸组织争端解决机制总干事的任命上采取更灵活的态度，以挽救特朗普政府造成的美国反对多边主义的声誉。与此同时，拜登执政还可能在特朗普执政的基础上增加对世贸组织规则和机制改革的要求，包括取消中国等国的“发展中国家”地位及其享有的贸易优惠待遇，加强对国有企业和产业补贴政策的约束。这些改革的目的是服务于美国的利益，增强美国企业在全球生产和贸易体系中的竞争力。

在他的第一次外交政策演讲中，拜登提出，“如果我们投资于我们自己和我们的人民，如果我们努力确保美国企业在全球舞台上竞争并获胜，如果国际贸易规则不对我们不利，那么地球上就不会有任何国家，无论是中国还是地球上的任何其他国家，来保护我们的工人和知识产权。”拜登发出信号，美国应该确保国际经贸规则有利于美国企业和工人。在这方面，拜登政府可能会致力于推动现有世贸组织规则的转变。

第六，拜登政府可能会对世界银行和国际货币基金组织的改革产生负面阻力。

长期以来，美国一直是世界银行和国际货币基金组织的主要支配者。他们的政策主要反映美国的经济、政治和外交利益，是美国外交政策的工具。其他西方国家，主要是日本和欧洲主要国家，也享受了更多的好处。二战后，随着日本和欧洲的经济复苏，他们逐渐从美国那里获得了一定的权利。2008年全球金融危机后，中国和印度等新兴经济体要求改革多边经济组织。美国采取了更多的防御政策，而不是开放政策。早在奥巴马政府时期，美国国会就抵制了接受世界银行和国际货币基金组织份额改革的要求和计划。

美国的不合作毁了改革计划，增加了新兴经济体对现有多边机制的不满，同时催生了中国倡导的亚洲基础设施投资银行和金砖国家参与的新开发银行的成立。这些由新兴经济体主导的新型多边开发机构打破了美国和西方的垄断地位，无论其自我定位是对现有多边经济体系的“补充”，但实际上新旧机制之间存在竞争关系。

以AIIB为例。自成立以来，世界上所有主要经济体都参加了AIIB。在主要经济体中，只有美国和日本尚未加入。美国和日本之所以选择不加入，并不是因为缺乏财政资金，而是把新兴的开发和融资机构视为与美国主导的现有多边机制的竞争。拜登政府是否会采取更加开放的措施，扩大新兴经济体的份额比例和投票权重，还是未知数。但考虑到美国国内政治的局限性，任何公开的改革方案都会遭到美国国会的反对。

第七，拜登政府不清楚以美元为基础的国际货币体系和20国集团的政策。

目前，我们还没有看到拜登政府对20国集团作用的立场。2008年全球金融危机后，G20升级为峰会，成为全球宏观经济政策协调的“主要平台”。特朗普上台后，这个体现经济多极化的更加开放的政策协调平台被忽视了。特朗普本人并不重视这个平台，也不想被它过度束缚。拜登的执政可能会提高美国对G-20机制的重视程度，使其成为发挥美国国际经济领导力和约束相关国家的平台。

未来几年对国际经济秩序影响很大的一个问题是美元泛滥。受新冠肺炎疫情影响，许多国家都投入了大量流动性来维持本国经济的正常运行。由于美元的特殊地位，美国几乎无限扩张流动性，拼命印钞。此外，美国负债率过高，美国经济可能出现比较大的金融泡沫，而世界市场上以美元计价的大宗商品价格可能飙升，从而扰乱全球经济秩序。特别是广大发展中国家将成为美元流动性泛滥的受害者，为美国的经济调整买单。因此，如何防范国际流动性过剩特别是美元泛滥带来的风险，防范流动性过剩引发的金融泡沫，防范新一轮金融体系风险，可能成为2021年G20的重要议题。能否在这方面得到美国货币金融当局的合作，还是未知数。美国是否愿意受多边协调机制的约束将是一个重大问题，也将是检验拜登政府国际经济政策的机会。

第八，拜登政府与中国的“全方位”竞争将影响国际经济秩序的走向，给全球经济带来不稳定因素。

受国内政治制约，拜登政府将中国视为“全方位”的竞争对手。在2月4日的首次外交政策演讲中，拜登指出，“我们也将直接应对我们最强大的竞争对手中国带来的挑战，这些挑战来自我们的繁荣、安全和民主价值观。我们将面对中国经济的劣势；反对其侵略性的强制行动；反击中国对人权、知识产权和全球治理的攻击。”拜登政府非常重视来自中国的竞争。

拜登认为中国是“最严重的竞争对手”，但不是敌人。拜登政府与中国发生“新冷战”的可能性比特朗普政府大大降低，但会加强与中国的竞争。比如，他提出召开全球“民主峰会”，企图削弱中国制度和意识形态的影响力；我们会修复对付中国的同盟，用国际经济机制捆绑中国。虽然中美可以暂时摆脱“完全脱钩”的前景，但拜登防范和抗衡中国的努力，可能会使国际经济秩序一旦失控，面临“空转”的危险。

出于这种担忧，欧盟领导人和联合国秘书长最近联合呼吁建立“多极”世界体系。只有建立一个真正的多极世界，依靠多边机制，才有可能防止美国这个“霸权”国家为了维持单极霸权而伤害快速发展的竞争国家，对全球经济秩序造成负面影响。中美双方都应该认识到，尤其是美国，对全球经济稳定和繁荣负有特殊责任，美国需要更加理性和客观地看待中国不断上升的实力和影响力。

(一名医护人员在土耳其安卡拉准备接种中国新冠肺炎疫苗。新华社发穆斯塔法·卡亚摄)

总之，根据历史经验，美国可能会进入一个更加“内向”的保护主义时期。

拜登政府受到国内保护主义、政党政治和选举政治的束缚，其国际经济政策将更倾向于保护主义，继续推进“美国优先”政策，推动全球供应链重组，重振美国制造业。

拜登政府认为，任何外交政策都应该立足于国内，外交政策不能是“空中楼阁”，不能建立在“海滩”之上。美国仍然拥有世界第一的军事机器，并通过咄咄逼人的军事安全态势加强其国际经济竞争地位。

至少在短期内，美国会对参与地区贸易自由化安排和更加开放的投资政策持谨慎和消极态度，这必然会削弱美国对地区和多边经济体系的影响力。

拜登政府强调与中国的全方位竞争，可能会导致国际经济机制的“空转”。许多人对拜登政府能够回归自由开放的经贸政策的期望可能会落空。