中国国有经济效率低下的原因是什么？
一、公众* * *的经济观点
从理论上讲，企业的经营效率取决于能否满足以下条件:(a)企业在采购设备和原材料时，以市场竞争决定的价格水平进行采购；(b)在当时可能利用的技术条件下实现设备和原材料的最佳组合；(c)最适当规模的生产；(d)通过成本最低的最佳销售渠道销售产品；(e)在组织、人力和财务方面没有管理疏忽和无效分配。符合这些条件的企业可以称为最有效率的企业。当然，这只是理论上设想的最佳状态，即使是竞争市场中的民营企业，也不一定能完全达到这种效率最佳的状态。但是，它为我们分析国有企业低效运行的制度根源提供了一个有益的参照系。
日本著名经济学家植草益教授认为，世界各国“国有企业经营效率低下”是由于以下原因:
(1)类似于官厅的刚性预决算制度。国有企业的会计制度与政府机关非常接近，其预算和决算必须经过国会或政府批准。在编制预算计划时，通常是以上一年的指标为基础。比如以前年度“定价”购买的设备和原材料，往往容易通过会计审核。导致国企本身没有动力节约采购费用和其他生产成本，预算资金也不允许用于其他项目，限制了预算使用效率。正是这种官方会计所特有的僵化的预决算制度，使得国有企业在采购、技术应用、生产规模、销售渠道等重大经营事项上，无法本着效率原则做出最佳选择。
(2)缺乏经营自主权。虽然国有企业的经营者有一定的决策自主权，但预决算、经营计划、利润分配、收费和价格、投资和高层人事安排等重要事项必须由国会和政府决定，通常禁止国有企业多元化。这样，由于投资、价格、金融等方面的强制性政治干预，国有企业实际上很难自主采取措施提高经营效率。而且，由于高级人员不是由企业决定的，为了得到晋升，实际的管理人员不得不跑去和外部的政客交朋友，这是管理疏忽的一个重要原因。
(3)法规多，监管责任不明确。以日本为例，国有企业不仅由国会和主管官署主导，还受到财务省、经济企划厅、会计检查院、总务厅行政监督局等机构的干涉。这种多重管制进一步制约了国企的自主决策。而且国会和各个政府部门之间的决策也未必一致。再者，没有一个官方部门最终负责企业决策，这使得国有企业在决策和行动上往往无所适从。几乎所有国家都存在对国有企业监管过度、监管责任不清的问题。
(4)监管政治化。这一点在日本表现得最为明显，日本的政治家们在“地方发展优先”的政策理念下，强迫旧的国家铁路修建了许多亏损的地方铁路。这种“政治利益优先”的做法，明显削弱了国有企业提高经营效率的内在欲望，导致其财务状况恶化，亏损加剧。监管“政治化”的结果必然削弱国有企业的经济理性，降低其经济效益。
(5)过度保护形成的“竞争壁垒”。不是所有的国企都能实现收支平衡，有些国企是靠财政补贴生存的。国企即使经营亏损，也不存在破产的威胁，甚至完全退出市场竞争。因此，即使是衰落的行业和破产的企业也不会被淘汰，劣势企业必然会增加，国有企业的整体效益必然会下降。这种被国家过度保护，总是依靠政府补贴生存的状态，导致了国企“体质”的衰弱和退化。事实证明，过度保护的国企很难产生和竞争性的民企一样的经营效率。
(6)安全优先倾向。如果私企以企业成长和实现长期利润为主要动机行事，国企通常会把成长和利润放在第二位，更注重如何保证“安全”，以减少各种冲突和政府主管部门问责的麻烦。比如国企为了防止事故，往往投资过剩的设备或者人员过多，不考虑经济效益。这种强调公共性，忽视企业，增加经济投入以降低“政治成本”的倾向，在各国国有企业中普遍存在。
(7)国有企业的垄断权力和低效率。因为垄断地位可以确保垄断利润的获取，企业内部缺乏提高经营效率的动力。因此，垄断性国企比推入竞争性市场环境的国企有更多的“无效率”因素。当非竞争性行业的国企利润相当丰厚时，其“低效率”因素就容易被忽视。这种由垄断利润掀起的高效率假象，很容易成为国企改善经营、提高效率的障碍。
二、组织观点:国企效率低下源于官僚化的组织缺陷。
从根本上说，国有企业的低效率与其组织特征中的官僚主义有着深刻的关系。因为国企的管理体制与一般行政部门类似，官僚习气是其与私企相比的显著特征。世界银行首席经济学家斯蒂·格列茨(Stie Gerriets)的研究认为，官僚组织至少存在以下制度性弊端:
第一，官僚组织中有多元化的目标，不像私企以利润最大化为目标；第二，国企管理者的努力与工作绩效之间的关系较弱，使得传统的激励机制失效。由于信息不对称，很难建立委托人和代理人目标一致的激励机制；第三，官僚制的主要目标是追求机构的最大化。正如w.a .尼斯卡宁的结论——官僚们关心的不是效率、利润和优质服务的目标，而是他们的薪水、办公室舒适度、公众声望、权力庇护等。，这些都与组织的规模有关；第四，官僚的风险厌恶是官僚创新能力下降的主要原因。对冒险的厌恶使得官僚们做任何事情都要经过必要的程序，所以他们习惯了拖延和推诿，完全不顾这种官僚主义的社会损失。
此外，由经济学家Leibenstein H .首先提出的“X无效率理论”也解释了国有企业无效率的组织原因。根据这一理论，企业组织的效率在很大程度上取决于企业开展经济活动的外部环境。如果环境充满竞争，企业内部就会有一种自上而下的外部压力，迫使企业降低成本，提高效率。如果企业外部环境没有竞争压力，垄断型企业组织中的各级成员就会滋生某种惯性，而随着时间的推移，这种惯性就会转化为惯性，在企业内部形成“X无效率”——这种无效率是垄断造成的，尤其是组织内部缺乏激励(但不包括资源配置中的无效率)。与“X低效率”相对应的常见组织症状有:机构臃肿、人员臃肿、内耗严重、信息传递缓慢、成本意识淡薄、责任归属不清、浪费严重、虚增非生产性费用、自满情绪、对环境缺乏适应性、忽视组织创新和技术创新。
研究表明，缺乏竞争压力导致的“X无效率”远大于资源配置的无效率。因此,“X无效率”现象值得经济决策者高度重视。
三，从产权经济学角度分析国有企业效率低下的原因
现代产权经济学的基本立场是，只要有交易成本，产权制度就会对生产产生影响，人们应该自觉追求产权制度的有益影响。产权经济学要研究的是如何通过产权结构的界定、变更和安排，降低或消除市场机制运行的社会成本，提高运行效率，改善资源配置，促进经济增长。
产权经济学中的代理理论提醒我们，国有企业效率低下的直接原因是:国有企业经营者作为代理人的激励、监督和约束机制不健全；代理成本太高，代理收益太低。最终集中表现在国有企业效率低下，甚至出现普遍的、持续的经营亏损。
1.对代理人行为的激励、监督和约束机制是否健全，是制约企业经营效率的关键。我们可以看到，在传统的国有企业管理体制中，由于经营者业绩评价标准的模糊性和行政干预的必然性，经营者的激励、监督和约束机制往往被弱化。首先，从激励机制的角度来看，由于利润最大化等纯经济变量通常不是国有企业的唯一目标(甚至不是主要目标)，许多与公共利益相关的非经济目标不容易量化和准确衡量，国有企业的经营业绩往往不是经营者能力和努力的真实反映，而往往受到国家政策和行政干预的强烈影响，因此准确评价和有效激励国有企业经营者的业绩相当困难。其次，从监督约束机制来看，由于“信息不对称”，国有企业经营者无法受到企业职工和主管部门的有效监督，而且由于国有企业的重大经营决策权掌握在政府官员手中，国有企业经营者通常采取政府任命而不是从经理市场选聘，因此不可能也没有必要由他们独自承担决策失误的最终责任。在这种制度安排下，无论是政府还是国企经营者，对国企的低效率和亏损都只能采取耐心和无限宽容的态度，而国企的低效率必然会因为不能及时整改而继续扩大和蔓延。研究表明，国有企业经营者激励约束机制不完善是长期困扰我国国有企业的普遍性问题；美国企业之所以充满活力和竞争力，一个根本原因正是因为对管理者实施了一套有效的激励和约束机制，从而保证了管理者人才群体的正向淘汰和优势积累。没有激励机制和责任约束的制度必然是低效的，这是一个放之四海而皆准的真理，已被国内外无数事实反复证明。
2.代理成本过高，代理收益过低，是国企效率低下的直观和关键原因。根据代理理论，代理成本是指代理人的懒惰、不负责任和以各种手段从公司攫取财富所造成的损失，以及为遏制这种行为所支付的费用。一般来说，代理成本来源于主体的利己动机和委托人与代理人之间的信息不对称。在代理关系中，委托人和代理人都是具有自私动机的经济人，他们的行为目标都是自身效用最大化。换句话说，代理人不可能无条件地将委托人的效用最大化纳入自己的行为准则，两者的目标函数是不一致的。由于代理人的自利动机和委托人与代理人之间的信息不对称同时存在，代理关系中存在不合作或无效率，经济学家称之为“道德风险”和“逆向选择”。前者是指“代理人利用自身的信息优势，通过减少自身的要素投入或采取机会主义行为，使自身效用最大化，从而损害他人利益，降低组织效率”；后者是指“当委托人不具备识别潜在代理人的禀赋信息时，越差的代理人越容易成为现实代理人，最终导致‘劣币驱逐良币’的逆向选择后果”。联系现实生活，人们非常熟悉大量国企经营者损公肥私、以权谋私、跑官要官、拉关系的存在。这些现象无疑是导致国有企业效率低下的深层次体制原因。
总之，代理成本是公司企业的内生现象，是难以完全避免的“制度成本”。代理成本的存在是对代理收益的侵蚀，企业制度存在的正当理由只能是其代理收益大于代理成本。换句话说，为了使一种制度安排继续存在，必须确保这种制度对人类社会有尽可能大的积极作用。
代理收益是包括现代企业制度在内的代理关系的理性基础。从理论上讲，代理收益是指分工和专业化发展带来的比较收益和规模收益之和，而分工和专业化收益和规模经济收益是代理收益的基础和来源。在我国国有经济运行中，最直接抑制代理收入和国有企业低效率的是“政企分开”和条块分割下的“大而全”和“小而全”。政企分开的体制，不仅让企业家当了官，也让行政官员成了“管好一切，管不好一切”的“灵丹妙药”。这样不仅阻碍了行政人才和管理人才的分工和专业化，也抑制了职业经营者的成长和壮大。结果只能是这部分来自分工和专业化的“代理收入”成为泡沫。条块分割下的“大而全”、“小而全”的格局，是典型的中央集权计划经济体制的“遗产”，直接阻碍了规模经济的产生，是导致整个国有经济效率低下的又一制度根源。稍加比较分析，不难看出，越是发达的国家，其分工和专业化程度就会越高，对规模经济的利用就会越彻底；越发达的国家，市场机制在资源优化配置中的作用越大。可以断言，无论是条块分割，还是各种长官意志导致的“大而全”、“小而全”，都与现代市场经济所要求的“效用最大化”原则格格不入，甚至背道而驰。
越来越多的学者认为，在代理理论中，最关键的问题不是产权的界定，而是如何对经营者建立有效的激励和约束机制。国有企业代理制度的成功还取决于激励约束机制的完善。因此，通过建立和完善经营者(代理人)的激励约束机制，降低代理成本，增加代理收益，应该是国有企业经营创新的核心课题和首要目标。
第四，实证观点:我国国有企业低效率的制度根源。
近一二十年来，我国学者对国有企业低效率的原因进行了深入的实证研究。中国社科院首个招标项目“国有严重亏损企业现状及出路研究”，对国有企业亏损进行了跨地区、跨行业的实证研究。《国有企业亏损研究》一书形成了最终成果，将我国国有企业亏损的原因归纳为六大类，即历史原因、宏观原因、管理原因、机制原因、结构原因、趋势原因。从现代管理科学的立场来看，最值得关注的是管理原因和管理机制原因。
1.中国国有企业严重亏损的管理原因
导致我国国有企业亏损严重的主要管理原因是:基础管理工作薄弱，缺乏抑制成本上升的有效措施；企业决策失误，热衷于盲目立项，却没有人对投资效益负责；企业管理者素质差，不懂市场经济运行规则，缺乏管理技能；技术和产品创新不足，市场竞争力弱；受计划经济模式惯性的影响，缺乏市场化的经营理念，等等。
我国亏损严重的国有企业普遍存在经营者素质低、观念陈旧、缺乏现代管理知识、决策水平和管理水平低、频繁更换经营者导致的短期决策行为等问题。如北京手表厂，已连续6年亏损，更换厂长8次，累计亏损2526万元，1992年初欠税2900万元。直到1992聘用了一位有市场经济头脑、勇于创新、锐意进取的厂长，企业才扭亏为盈，在1994实现利润总额500万元。这一案例既显示了1992之前历届厂长的无能，也深刻反映了我国国企管理者选拔制度的严重缺陷——即真正合格的管理者不是按照企业发展的内在要求选拔的，而是以“政治可靠”作为国企管理者选拔的绝对和首要标准。很多有商业天赋但不善于理解和迎合行政长官意志的人，往往被排除在运营者的队伍之外。中央党校的专家经过长期的调查研究，最终得出了一个基本结论:“不能用政治家的标准来选拔或要求企业家”。这个命题虽然几乎和常识一样简单直白，但却蕴含着极其宝贵的理论觉醒和认知进化。长期以来，在挑选企业家时，我们一直习惯于把政治标准放在高于一切的位置，把最关键的业务能力放在次要位置。从微观层面看，经理人的去政治化、职业化和市场化是市场经济的必然要求，也是决定我国国有企业制度创新成功与否的关键因素。
2.中国国有企业亏损的运行机制。
从企业自身来说，经营机制的弊端和缺陷是企业亏损的最主要因素。虽然我国国有企业改革已经走过了20年，但激励机制和约束机制(特别是产权约束、责任约束和企业家职业风险约束)等深层次的机制问题始终没有得到解决。目前尤其缺乏三个层面的约束机制:一是国家层面，国有股东缺位。换言之，国有企业的经营活动缺乏代表国有股东利益的有效监督和硬约束；二是在各级政府层面，国有资产运营决策缺乏经济责任约束。一方面，长期存在各级政府政企不分，政府代替企业的现象。另一方面，大多数政府领导只关心行使国有资产控制权，却不对决策失误承担任何责任；第三，在企业层面，管理者没有职业风险约束。说明国企管理者即使经营失败，也不存在像发达国家那样随时被解雇、断送前程的职业风险。
“公司治理结构的缺陷”是我国学者公认的国有企业效率低下的重要原因之一。据国务院发展研究中心研究员、李调查，我国国有企业“决策草率、挥霍公款、拖欠债务、转移资金”的现象相当严重，其症结在于没有建立有效的法人治理结构。“公司治理结构缺陷”的具体表现之一，是我国国有企业普遍存在的“多头领导、权责不清”问题。虽然目前全国各地都在进行现代企业制度改革，但许多经过“改制”的国有企业，只是大力发挥了一种“筹资”功能，其经营机制是以药换医，因此被媒体戏称为“翻牌公司”。这些公司内部权限重叠，领导多，难以实现集中统一指挥。尤其是“老三会”(党委、工会、职代会)和“新三会”(董事会、监事会、股东会)并存，往往是权力之争、决策之争，出了什么问题谁也不负责。这种权责不清的治理结构必然导致组织效率低下。
总之，各国国有企业普遍效率低下绝非偶然，而是其制度缺陷的必然产物。正是由于国有企业运行中存在诸多制度缺陷，经营机制的彻底转换就显得尤为重要。就中国现状而言，非常有必要了解国企效率低下的制度根源。但更重要的是找到对症下药，找到国企的根本出路。参考国际经验，积极调整政府与企业、政府与私营部门的关系，坚持“私营部门”为发展主体，努力减少政府对企业的不合理干预，增强国有企业的经济合理性，大概是我国国有企业改革的必由之路。