中国矿产资源法律改革概论
(中国土地矿产法律事务中心，北京，100812)
一.导言
2002年底，全国人大常委会《矿产资源法》执法检查报告提出，应尽快修改《矿产资源法》。根据我国的立法实践和政府的法定职责，矿产资源法修改的调研、论证和起草任务自然落在了国土资源部身上。
2003年6月，非典刚过，国土资源部“两法”修订工作领导小组正式成立，“两法”办公室负责《土地管理法》和《矿产资源法》修订的日常工作。截至目前，“两法”办已召开座谈会近80次，听取意见2000余人，收到各方面书面意见和建议100余条，形成8份调研报告，其中包括2004年底提交国务院办公厅领导的综合材料《矿产资源法修改调研报告》。
从法律进程来看，矿产资源法律改革的目标是全面实现依法治国方略在矿产资源领域的实施，具体来说就是实现矿产资源法的现代化、法典化和司法化。当我们打开矿产资源法制改革研究的大门时，首先要点亮矿业法“三个现代化”的明灯，用它时刻照亮我们前进的漫漫长路。
所谓“矿产资源法律改革”或“法律改革”，是指矿产资源法律规范及其相关变化的总和。它是矿产资源立法的一个广泛现象，它总是旨在提醒人们，矿产资源法是一个复杂的规范体系，并不局限于管理局颁布的矿产资源法。另外，“矿产资源法修改”或“矿产法修改”是指正在进行的《中华人民共和国矿产资源法》修改的研究论证，尚未纳入法定立法程序，属于法理论证。
2005年5月，作者完成了题为“矿产资源法律改革初探”的博士论文。主要内容包括:①讨论法制改革背景下矿产资源法的修改；②总结了矿产资源法制建设的现代化、法典化和司法化趋势；(3)全面梳理矿产资源法制改革的现代化因素；(4)比较国有制和私有制，主张公权和私权的综合平衡；⑤对法律起草的结构提出建议，主张注重改革，维护传统的立法体系理论；⑥建议设立矿产资源法制改革常设机构。
今天提交给中国地质矿产经济学会青年分会的论文，基本都是作者博士论文的介绍。
第二，法律现代化的问题
中国改革开放的目标是社会主义市场经济，是民主、文明、繁荣的国家和社会的现代模式。当代中国的现代化历史是近代世界现代化进程的一个组成部分。它不是社会本身自然进化的结果。它不是也不可能是欧洲国家现代化进程在中国社会的重演。关于国家和社会现代化的讨论是法学界的一个热点问题。所谓法的现代化，即法制或法律的现代化，被法学教科书定义为“法律从传统农业社会向现代工商业社会的转化过程及其相关问题。”其实质是建设法治国家的过程。
十一届三中全会确立了“发展社会主义民主，健全社会主义法制”的原则，1999宪法修正案明确写入法治，法律现代化问题由此逐渐呈现在人们面前。经过20年的改革开放，中国现有的法律规范和法律体系似乎离发达国家不远了，但中国的法制现代化道路还很漫长。在这一背景下，中国近代以来的秩序与法治问题显现出其特点，也只有在这一背景下才能得到理解。现代化是一个向现代化学习的过程，但这种现代化状态永远不可能完全达到。没有最终的现代状态，只有一个适应很多现代和传统力量的过程。因此，现代化是多模态、多样化和多阶段的。
法律现代化问题涉及现代化与本土化的法律发展模式、一元与多元的法律定义、实证与否定的法律功能、现代化与平面化的法律发展观、建构主义与进化的法律发展路径、普遍知识与地方性知识的法律知识论、政府推动与民众主导的法律发展主体、外来资源与本土资源的法律发展资源等诸多争议。现代法律制度的建立必然涉及作为现代法律运动一部分的法治的合法性问题。把中国的法制现代化运动放在这样一个所谓社会转型的宏大图景中，会得到什么样的印象？首先，作为现代性计划的一部分，宪政、法治和现代法制的建立和完善已经被近现代历史证明是必要的，这不仅有历史依据，更重要的是反映了这个社会的现实需要。社会发展研究是近年来兴起的全球性理论课题，其中法律发展是社会发展的重要内容，也是法学研究的重要课题。在法律发展模式上要注意中国的特点，注意法律发展阶段的法律转型，强调政府在法律发展道路上的主导作用。
人类社会经历了几千年的农业经济和几百年的工业经济，现在进入了新经济时代。网络化、信息化和知识化构成了新的现代化特征，这是法学研究乃至法律实践的客观背景。从这个角度看，中国的法制现代化应该是法律的现代化(为了减少概念，仍称之为现代化)，是指以依法治国、建设社会主义法治国家为目标的法律制度的完善和演进，其特征是继承中国传统法律文化的精华，去其糟粕， 借鉴世界其他国家法制文明的有益成分，适应国际立法形势，能够承担国际条约义务，以及相关问题。
所谓矿产资源法现代化，是法律现代化理念在矿产资源领域的具体实践。是矿产资源法为适应当代中国矿业生产力发展水平和要求，落实依法治国方略，借鉴国外矿业法律经验的整体完善和演进过程。矿产资源法现代化是法律的内在完善和内涵发展，与国家法制现代化的步伐相一致，其内容是丰富的、动态的(见表1)，需要进一步研究。
表1矿产资源法制现代化研究目录
中国是一个发展中国家，中国的经济发展和社会进步举世瞩目。中国经济正以9%左右的速度增长，矿产品市场的巨大需求有力地推动了矿业的繁荣和发展，因此中国矿业是一个发展中的基础产业。中国矿产资源丰富，地质工作取得了辉煌成就。有专家估计，我国矿产资源潜在价值为137万亿元人民币(约合16万亿美元)，是我国现代矿业的物质基础。中国有500家大型、1.25家中型和1.5万家小型矿业公司，全国矿业产值超过4600亿元，占GDP的4.9%。同时，中国是市场经济国家，遵守市场经济规律，中国在遵守国际条约和国际通行商业规则方面与西方国家是一致的。中国已经获得了世贸组织的缔约国地位，并不断被西方社会承认为中国的市场经济国家。因此，中国矿业是全球矿业体系的重要组成部分。从全球矿产品市场、全球矿业生产市场和全球矿业资本市场来看，中国矿业已经融入全球体系。
中国矿业的改革和发展迫切需要加强与全球矿业的联系。其中，矿业权市场建设是关键环节。1996修订的《矿产资源法》使得矿业权交易成为可能，促进了近年来全国矿业权市场的形成。如果中国的矿产资源能够资本化或者证券化，可以创造出相当于中国目前30个当量的资本市场。2002年中国政府发布的合格境外机构投资者(QFII)制度安排为国际资本间接收购中国矿业提供了新的渠道。
近年来，中国的矿业政策和法律体系越来越清晰。2003年6月5日至2月，国务院发布了矿产资源政策白皮书，是矿业政策的最高表述。经过近20年的不懈努力，我国矿产资源法律体系已经形成并不断完善。在制度建设的同时，中国也注重矿业文化的建设。国际经验和国际惯例对矿业管理者非常重要，中国文化和中国国情对外国投资者非常重要。双方都应该尽力去理解他们。自1999以来，国土资源部每年举办“中国矿业国际研讨会”，为国际矿业文化交流搭建了良好平台，促进了中国矿业与全球矿业体系接轨，为进一步完善矿产资源法提供了国际智力，解决了矿产资源法制改革的海外经验学习问题。
1986以来，我国矿产资源法的实施，维护了矿产资源的国家所有权，规范了矿产勘查开发活动，促进了矿产资源的保护和合理利用。中国的矿产资源管理已步入法制化轨道，正在逐步建立以矿业权制度为核心、体现市场经济要求的矿产资源法律体系。通过1996矿产资源法的修改，特别是1998国务院机构改革中设立国土资源部，促进了政府在矿产资源管理方面的职能转变，实现了全国矿产资源管理的相对集中统一。但是，矿产资源法实施中还存在许多新情况、新问题，主要体现在市场经济要求不够，矿业权人按所有制区分的问题，外商投资矿业不享受国民待遇，矿业权市场审批程序不明确，审批部门过多，资源信息透明度不足， 征收困难，探矿权与采矿权的衔接不确定，采矿权排他性制度安排不严格。 矿产资源所有权和使用权保护不足，矿产资源税收负担重，合理的经济利益难以保证，地方保护主义的干扰等现有矿产资源法本身不完善造成的问题。
近年来，中国矿业面临着严峻的形势和挑战。矿业投资环境差、投资不足的状况没有得到实质性改善。矿产资源勘查系统正在进行重组和调整。商业勘查投入萎缩，矿产资源保障程度下降，许多矿山企业资源枯竭、产量减少、效益下降，导致我国矿产原料市场供求关系发生重大变化，部分矿产品阶段性过剩和结构性短缺并存。矿产品进出口贸易极大地影响了国内矿产资源的可持续发展和矿产品的保护。资本市场建设是鼓励矿产勘查、促进矿业投资的关键。我国矿产资源勘查开发中存在的各种矛盾和主要问题，迫切需要通过立法全面解决。通过矿产资源法的修订，将改变我国矿业“改革开放双滞后”的局面。矿产资源法制改革任重道远。《矿产资源法》的修订应推动矿业资本市场建设，进一步促进矿产勘查，保障矿业健康发展，提高矿产资源可利用性，最终为我国全面建设小康社会提供矿产资源基础。这应该是《矿产资源法》修订的特色或亮点。
《矿产资源法》修订的基本目标是实现法律现代化，使之成为鼓励矿产勘查、促进矿业投资和保护资源产权的法律。矿产资源法现代化应进一步强化以矿业权法律制度为核心的矿产资源管理制度。国家是矿产资源的所有者，同时也是社会管理者。我国现行的矿业权管理与行政管理相结合的体制有改革的空间。未来的重点应该是矿业权，因为矿业权制度是实现矿产资源所有权的具体形式，是国家资源产权的载体。矿产资源管理的主要对象是矿产资源运行中的经济法律关系。
认真遵循依法行政的法治原则，严格规范矿产资源行政权力的行使，保护公民的民主权利和合法利益，保持行政权力与责任的一致性，保持行政权力与个人利益的分离，建立自我约束、责任追究和外部监督机制，扩大联合听证范围，简化程序，实行阳光行政。从法律运行的实际轨迹来看，矿业权是源于所有权的权利，主要是通过行政授予获得，因此矿业权比所有权更容易受到行政权力的“干扰”。国外矿业法一般规定矿业权是准物权，有严格的法律保护。目前，我国矿业权管理部门和理论界已逐渐重视物权法的立法动向，希望在矿业权中落实物权法的一些原则。
为使我国矿业权法律制度与物权法律制度相结合，需要解决重新认识矿产资源法性质的问题。我国现行矿产资源法的核心是保护国家所有权，主要规定矿产资源管理行政权属于行政法体系，即公法属性。而现行矿产资源法在矿产资源国家所有权的绝对物权下，设置了一系列相对物权(准物权)来实现国家所有权。财产权是私权，物权法属于私法的范畴。那么，同时规定和保护特定私权的矿产资源法就具有私法的性质，应该是一部优于“普通物权法”的“特殊物权法”因此，我们认为，矿产资源法是一部兼具公法和私法的法律。如果这一命题符合实际，那么我国矿业权制度的进一步深化改革就有了更加全面的理论基础。在国外，行政法公法与私法属性的混合有两个方向，即一般行政法的公法属性和一般行政法的私法属性。随着政府管理模式的改变(放松管制、权力下放和私有化)和立法改革，公法和私法日益融合；行政法改革以市场为导向，力求用市场手段保护个人权利，更好地体现行政效率和公共利益的要求。私法大量进入公法领域。对我国矿产资源立法理论的启示也成为“公法与私法二元性”的有机整合。
建立矿业权制度的根本目的是实现矿产资源国家所有者的权益，调整微观领域中国家、资源所有者和开发者之间的经济关系。十六届三中全会决定指出，“产权是所有制的核心和主要内容”，“依法保护各类产权，完善产权交易规则和监管制度，促进产权有序流动”，“建立健全现代产权制度”。矿业权制度的改革方向应当有利于维护和实现国家资源所有者的权益，协调国家、资源所有者和矿产资源开发者、使用者之间的经济关系。矿业权市场建设的目标是适应社会主义市场经济体制的要求，有利于扩大资源基础，保护和合理利用矿产资源，维护和协调所有者和使用者的经济利益，创造一个产权清晰、程序完备、制度健全的现代行政法律制度，其中包括特殊产权的法律原则。
矿业权行政许可制度是国家通过行政手段调整矿业权关系的有效手段。没有矿业权管理，矿业权的设立就没有法律依据，矿业权和矿业资产就没有法律保障。由于矿产资源勘查开发涉及面广，且矿产资源属于可耗竭性资源，具有“公共物品”的某些特征，因此有必要进行行政许可管理。矿业权领域实施行政许可管理，要求所有矿业权审批制度公开、透明、简便。通过规范矿业权行政许可制度，提高依法行政的质量和水平，为经济可持续发展管理和保护矿产资源。规范的重点是:矿业权申请和审批程序、矿业权资格、矿业权审批的原则、标准和方法、矿业权有偿收益的分配和使用以及矿业权评估的标准和方法。同时，应进一步加快建立和规范矿业权市场的步伐，完善矿业权有偿使用制度和调整收益分配关系，同时利用矿业权的市场价值发现功能，为矿业公司上市准备边界清晰的矿业权和价值准确的矿业资产。反过来，用资本市场来检验矿业权市场，从而发现矿产资源的价值，体现国家所有权权益。
这些内容都是矿产资源法现代化需要考虑的问题。本论文将用大量篇幅详细讨论。
第三，法律编纂的问题
在古代，法典一词指的是一些记载规则的书籍或简单的法律汇编。在现代，是指对某一部门的法律进行系统、全面的汇编，从而成为正式的法律文件。那么，前者所谓的追名逐利，其实就是一个立法过程。
法律的法典化是一个国家法律的形式渊源逐渐趋向于以法典为表现形式的趋势。法典化运动和法典化运动的区别在于，前者是一个持续不断的过程，在这个过程中逐渐实现法律形式向法典靠近的趋势，而后者只是单纯的法典化活动。法典化运动与合法化运动的概念区别在于，前者的对象仅限于法典，不包括后者的单行成文立法。法典化运动与立法活动的区别在于，后者的内涵仅限于国家立法机关制定和修改法律的活动，而前者则包括非政府组织在后者基础上整理和总结法律法规的活动。
中国民法法典化不仅是一项紧迫而深远的现代法制建设工程，也是一项多元而广阔的历史法律文化建设。围绕这一建构，必然与继承性法律文化的吸收、传统法律文化的传承和当代法律文化的创新交织在一起。近年来，民法学者对罗马法及其后续模式——法国、德国、日本、瑞士等大陆法系民法典进行了诸多评论和深入研究，取得了丰富的理论成果，为中国民法文化的传承奠定了坚实的基础。相反，中国民法法典化如何与民族传统文化沟通和传承认同这一重要的理论领域却没有得到应有的重视。近年来，虽然对我国民法典的立法条件是否成熟没有激烈的交锋甚至争论，但不同的声音依然不绝于耳。讨论的观点和意见基本上有三种:正面的，负面的，中立的。
有法律界人士提出了知识产权法典化的倡议，认为虽然知识产权法典化对社会生活有很多好处，但随着社会的发展和知识产权法思维水平的提高，很有可能在不久的将来将这种可能性转化为现实，从而造福人类。关于知识产权法在中国民法法典化中的地位的讨论是一个热点，学者们提出了不同的方案。有人主张将知识产权法纳入民法典，也有人主张将知识产权法从民法典中单列出来，最新颖的想法可能是单独制定一部知识产权法典。知识产权法理论在国外已经成熟。出现了成功的立法案例，如法国知识产权法典(1992)和菲律宾知识产权法典，是知识产权立法史上的里程碑。WTO 1994的《与贸易有关的知识产权协议》(TRIPS协议)也相当于一部法典化的国际条约。中国也形成了完善的知识产权保护体系和法律规范，应该整合成一部法典(系统的、有逻辑的知识产权法)。
近年来，我国要求行政程序法典化的呼声日益高涨，各种学术专家对此进行了大量的评论并著书立说。好像很快就会出一个行政程序法。但是，纵观程序制度的发展历程，现代行政程序制度并不是凭空产生的，它的形成和发展必须符合一定的社会条件，否则，即使在法律上确立了某些形式的现代程序，也不会在现实生活中发挥作用。基于我国现代程序制度健康运行所需的社会环境尚未形成，制定行政程序法典的时机尚未成熟，如果急于制定行政程序法典，无疑会导致推波助澜的后果，从而使预期的价值目标落空。我国制定行政程序法典的条件尚不成熟，行政程序法典化应暂缓。
中国是世界上最早有文字的国家之一。历代统治者都非常重视法典的编纂和修订，法律文献浩如烟海，形成了庞大的中华法系。我们有无尽的法律编纂传统。放眼大洋彼岸，美国强大的历史也是其四次法典化和现代化的历史，为我们借鉴外国法律现代化的法典化经验提供了另一种模式。
矿产资源法法典化是指矿产资源法的各种规范在内容上不断完善，在形式上逐渐固化，形成稳定、长期、明确的法律文本，从而全面覆盖矿产资源的主要法律规范。本书内容更加充实，形式更加清晰，便于纠正现实社会对矿产资源法的曲解和歧义，是矿产资源法制建设各方面所需要的。矿产资源法法典化是进一步提升矿产资源法律体系，不断调整矿产资源立法结构，更加科学地实施矿产资源法的方向，是矿产资源法制文明的最高体现。总之，矿产资源法的编纂要符合全面规范、统一立法、文明制度的要求(见表2)。
表2矿产资源法律编纂的三个要求
我们可以寄希望于全面修订的矿产资源法是法典化过程的产物，但恐怕只是一个形状。这个法律版本可能只是一个雏形，神奇的矿产资源法典还需要进一步立法。
未来的矿产资源法应整合现有的矿产资源法、煤炭法、矿山安全法、关于采矿用地的土地管理法、分散在其他法律中的矿业规范、水法以及关于采矿和矿山的环境立法。
第四，法律司法化的问题
法院必须适用法律是所有法律的基本要求。法院不能适用的法律不是法律。包括宪法在内的所有法律都是可诉的，这是法制社会的基本特征。法律的可诉性是指法律判断社会纠纷是非所必需的判断主体的性质，使纠纷主体可以诉诸法律公设。从法律的角度来看，法律的可诉性意味着法律的适用性。法律必须进入司法领域，而法治建设的第一步就是所有的法律都进入司法领域。这是法律司法的基本理念。
宪法司法化起源于美国，现已成为世界各国的普遍做法。宪法“司法化”的出现不是偶然的，它具有重要的现实意义。长期以来，我国司法实践中一直存在宪法不能作为裁判的直接依据，导致宪法的神秘性。宪法的频繁修改削弱了宪法的稳定性和权威性。如何解决这些问题，使我国实现真正的社会主义宪政，是对我国宪法“司法化”的严峻挑战。2001最高人民法院对一起民事案件的司法解释引发的关于宪法“司法化”的讨论还没有结束。2003年5月，广州孙志刚故意伤害致死案再次引发违宪审查之争。
我国法院没有获得审理宪法案件的权限，不仅不能审查违宪立法，也没有资格判断行政机关制定法律法规的抽象行为是否合宪合法。2001年8月，最高人民法院就审理涉及受教育权的诉讼案件直接适用宪法规定问题作出正式批复，引发了“宪法司法化”的讨论。孙志刚案不是偶然的。人们对收容遣送制度暴露出的问题进行反思，使他们能够把公正办案和收容遣送制度改革这两大问题结合起来，这将极大地促进宪法的实施。
中国法治进程强化了公民宪法权利规范的适用性，现阶段实现宪法“司法化”的条件日益成熟。宪法是我国的根本法，其主要任务是规定国家机构的设立、权限和运行以及公民的基本权利。为了维护宪法的稳定性和权威性，宪法中的政策条款应该有所限制，只有具有国家根本观念和政策的条款才有必要在宪法中作出规定。
65438年6月至0997年6月，美国斯坦福大学教授弗里德曼在北京大学“著名法学家讲座”上发表演讲，探讨法律司法化问题。他认为司法审查权不是普通法的一个组成部分。英国没有成文宪法，法院坚持议会至上的原则。国会通过的任何法律对法院都有约束力，法官无权撤销国会通过的法案。美国宪法没有明确提到司法审查权，但声称宪法在法律体系中占据最高地位。19世纪初，在著名的马布里诉麦迪逊案中，最高法院声称国会的一项法案违宪，因此无效，从而确立了司法审查的传统和权力，成为美国政府制度的一部分。
法律司法化运动是依法治国的要求，是法律主要用于诉讼的基本特征的体现。明确法律用于诉讼，对矿产资源法的修订具有重要的指导作用，有利于提高国土资源法的可操作性和司法适用性。司法的问题要求我们特别注意法律技术和立法技术的结合。
矿产资源法司法化，对外而言，是指依靠司法权力提高矿产资源法法律实施的努力；对内(对内)是国土资源管理部门运用司法技术的一种尝试。对于前者，应积极寻求司法对矿产资源法适用中行政行为的支持；对于后者，应大力加强行政复议，积极探索矿产资源权属争议调解仲裁的新方法、新途径。矿产资源法制化的目标、任务和主要内容有待进一步研究(见表3)。
表3矿产资源司法化的目标、任务和主要内容
五、尾巴理论
矿产资源法正处于现代化、法典化和司法化的历史进程中，这是矿产资源法制改革的三大内容。但笔者论述的内容仅在现代化部分进行，远未深入探讨法典化和司法化。准确地说，《矿产资源法制改革初探》是矿产资源法制现代化研究的第一部分，而中间部分和第二部分应该分别是法典化和司法化的具体分析，有待进一步研究。
笔者设想，在法典化篇章中，将矿产资源法最重要的规范、规则、原则和理念进行技术上和战略上的整合，形成一座宏伟的矿业法大厦——矿产资源法典；在司法篇，解决了矿产资源法的结构运作问题，分析了判例法，在行政与司法之间架起了一座有效而坚实的桥梁。
最后，需要注意的是，法律改革可能还有其他过程，包括人文和本地化。国土资源部信息中心研究员张新安博士提出，中国的法律改革要增加人文的内容；四月份刚刚去世的费孝通先生，他的研究方法和他的祖国中国，值得我们学习。对此，限于研究深度、论文篇幅和答辩时间，笔者并未涉及除“现代化”之外的其他“现代化”，也未对矿产资源的法典化和司法化进行更多探讨。
这些就留待以后进一步研究了。
参考
[1]范健等《法理学-法律史》。南京:南京大学出版社，1995。
[2]应松年，袁淑红。走向法治政府。北京:法律出版社，2001。
[3]沈·。比较法导论。北京:北京大学出版社，1987。
作者简介
中国土地矿产法律事务中心副主任、研究员魏铁军。