目前我国具体的农产品贸易保护措施有哪些？
程国强，2003年4月30日
摘要:如何突破发达国家以质量、卫生、技术标准为借口的技术性贸易壁垒，是当前亟待解决的战略性问题。本文系统分析了我国农产品出口面临的主要技术性贸易壁垒措施，WTO关于技术性贸易壁垒的规则，技术性贸易壁垒对我国农产品出口影响的特点，以及突破技术性贸易壁垒的初步建议。
关键词:技术性贸易壁垒、动植物卫生检疫措施、世界贸易组织、农产品贸易争端。
中国的劳动密集型产品，如肉类、蔬菜和水果，由于其强大的比较优势，在中国加入世界贸易组织(WTO)后，被期待具有巨大的出口潜力。但这些产品今年频频遭遇技术壁垒，出口形势严峻。比如年初浙江舟山冻虾因检出极微量氯霉素被欧洲公司退货；欧盟兽医委员会也宣布禁止从中国进口虾、兔、禽肉等动物源性食品；日本对从中国进口的蔬菜采取严格的批检措施；中国出口欧盟的蜂蜜被“封杀”，理由是“抗生素超标”。随后，日本、加拿大和美国也加强了对中国蜂蜜的检查。如何突破发达国家以质量、卫生、技术标准为借口的技术性贸易壁垒，将我国具有比较优势的劳动密集型产品转化为竞争优势和出口现实，是一个亟待解决的战略问题。
一、什么是“技术性贸易壁垒”？
所谓技术性贸易壁垒(TBT)，是指进口国采用强制性和非强制性的技术法规、标准和合格评定程序，以及动植物产品检验检疫措施、商品包装标签和标志、环境要求等，限制他国农产品进入该国市场。
这些限制农产品贸易的技术措施最初是为了保护国家经济安全、人类、动植物的生命或健康、环境和防止经济欺诈。然而，长期以来，技术性贸易壁垒被一些实行农业贸易保护主义的国家所利用，恶化了国际农业贸易环境。近年来，发达国家的技术性贸易壁垒加剧，主要有三个原因:
第一，20世纪90年代中期以来，一系列国际食品污染事件震惊世界，如畜禽饲料二恶英污染、比利时可口可乐污染、法国熟肉制品罐头李斯特菌污染、日本“O-157”和金黄色葡萄球菌银雪牛奶污染、席卷欧洲的疯牛病和口蹄疫等，引发了严重的食品安全信任危机，许多国家因此制定了严格的强制性技术法规。
第二，自世贸组织乌拉圭回合谈判以来，农产品的关税和非关税措施在一定程度上受到世贸组织规则的约束，但发达国家并未因此而开放其国内农产品市场。相反，他们利用动植物卫生检验的技术措施设置障碍，提高进口门槛，国际农产品竞争已从过去简单的关税和非关税措施转变为基于技术性贸易壁垒的限制性政策和措施。
第三，世界经济低迷和一些发达国家国内农业问题政治化，使得农业贸易保护主义抬头，技术性贸易措施成为发达国家最有效的农业保护手段。据估计，20世纪70年代国际贸易的非关税壁垒中，约有10-30%是技术性贸易壁垒。然而，自20世纪90年代以来，技术性贸易壁垒超过了50%。
二，主要的技术性贸易壁垒措施
根据日本、欧盟、美国等发达国家对农产品实施的技术性贸易措施，我国农产品出口面临的技术性贸易壁垒主要体现在严格的检验、检疫、认证和标准手段和措施上，大致可分为四种情况:
1.食品安全动植物卫生检验检疫条例。发达国家已经制定了完整的法律法规和标准体系来保证食品安全。这些法律不仅规范了国内农产品的生产和加工，还把不符合标准的外国产品挡在了国门之外。例如，鉴于90年代中期食品安全危机频发，欧盟于2000年6月5438+10月发表了《食品安全白皮书》，提出了80多项保障食品安全的计划，要求食品卫生责任首先由生产者承担，确保从饲料到餐桌的食品全链条。在美国，有《食品、药品和化妆品法》和《公共卫生服务法》等。，对进口农产品的认证、包装、标签、检测和检验方法作了详细规定。美国美国食品药品监督管理局(FDA)每月扣留多达3500批进口商品。美国于5438+0997+2月在食品加工中引入“危害分析与关键控制点”(HACCP)管理体系，禁止进口没有HACCP的水产品和肉制品，并要求所有向美国出口水产品和肉制品的企业获得HACCP认证。欧盟、加拿大、日本、澳大利亚和韩国都认可采用HACCP体系。根据《食品卫生法》、《植物防疫法》和《家畜传染病防治法》，日本对进口农产品和食品实施近乎苛刻的检疫防疫制度。在植物检疫方面，所有在日本没有发现的病虫害、来自或经过病虫害发生国的寄生植物和土壤都是严格禁止进口的。作为食品或食品原料的动植物和农产品也需要经过卫生防疫部门的检验。对强制检验的食品，应逐批进行100%检验。对于不同时间进口的同一商品，规定每次都要检查，而日本的同类商品只需要检查一次。目前，中国的蔬菜出口正遭遇这样的限制。
2.质量标准、食品标签和包装要求。目前发达国家还在提升质检标准，检验项目越来越多。比如日本检测中国大米要求的指标，从1993中的20多项增加到目前的123项，要求在14天内完成。食品标签和包装也是重要的市场准入工具。例如，美国是世界上对食品标签要求最严格的国家之一，有22种食品标签，每年都有修订和补充。美国要求所有包装食品都要有食品标签，强化食品也要有营养标签，必须标明至少14营养素的含量。据估计，仅此一项，美国加工企业每年就要额外支出6543.8美元+0.5亿美元，这显然超出了中国和其他发展中国家的能力。
3.环境保护和动物福利要求。发达国家制定了一系列环保法规，对进口农产品形成了所谓的“绿色壁垒”。绿色壁垒主要包括国际和区域环境保护公约、各国环境保护法律和标准、检验检疫要求、绿色包装和标识要求、ISO14000环境管理体系和环境标识等自愿措施、生产加工方式、环境成本内部化要求等。如1995年4月，发达国家要求实施国际环境监测标准体系，要求产品符合ISO9000系列标准体系，还要求使用“绿色环境标志”，如德国的“蓝色天使”，日本的“生态标志”，欧盟的“欧洲环境标志”。欧盟特别重视动物福利问题。比如养鸡场的饲养密度一般是每平方米12，欧盟提出只能养10只鸡，理由是密度太高鸡会觉得不舒服。这样会增加养鸡成本，无形中成为贸易壁垒。
4.新技术发展带来的安全问题。最典型的问题就是转基因食品的安全性，一直是国际争论的焦点。由于美国占据转基因技术制高点，对转基因食品的推广持积极态度，而欧盟、日本等国家则坚决反对，这也引发了对转基因农产品进口管理措施的讨论。
特别值得注意的是，发达国家的贸易技术壁垒正在升级。例如，日本农林水产省近日宣布，从2003年开始在日本全国实施“大米身份认证制度”，即所有进入日本国内市场的大米都必须标注品种、产地、生产者名称和认证号，否则不允许销售。“大米身份认证制度”实施后，日本各地在新制度中增加了更多的编码，将认证范围扩大到蔬菜，并要求所有在市场上销售的本地蔬菜都要有认证标志。这样，日本迟早会对进口蔬菜采取同样的身份认证制度。这将使中国的蔬菜和其他农产品今后更难进入日本市场。
第三，技术性贸易壁垒与WTO规则
由于技术性贸易壁垒措施的实施表面上是为了保护人类和动植物的健康与安全，具有合理性、隐蔽性、复杂性和灵活性的特点，使得日本、欧盟、美国等发达国家能够规避相关国际规则的约束，广泛而频繁地使用。也正因为如此，近年来，国际农产品贸易争端逐渐从一般形式的贸易战转变为更为严重的技术性贸易战，发达国家也借此机会宣布对其他国家的农产品实施禁令。发达国家数量众多且不断升级的技术性贸易壁垒已成为农产品贸易争端的主要领域，严重制约了国际农产品贸易的发展。
目前，在WTO框架下,《技术性贸易壁垒协议》( TBT协议)和《实施卫生与植物检疫措施协议》( SPS协议)是专门针对技术性贸易壁垒的多边协议。同时，GATT第20条一般例外不同于第21条、原产地协议、农业协议、补贴与反补贴措施协议和服务贸易总协定的安全例外。世贸组织新一轮谈判中的贸易与环境、贸易便利化、贸易与投资等问题也将涉及技术性贸易壁垒。
TBT协议和SPS协议是WTO关于技术性贸易壁垒的基本规则。实施《技术性贸易壁垒协议》的主要目的是消除不合理的技术措施，减少国际贸易壁垒；通过制定多边规则，引导各国制定、采用和实施允许的技术性贸易壁垒，努力确保这些措施不对国际贸易构成歧视或不必要的障碍；鼓励采用国际标准和合格评定程序。WTO《技术性贸易壁垒协议》的基本规则是:第一，各国应尽力采用国际标准。要求相关技术法规、标准和合格评定程序应以国际标准化机构制定的国际标准、规范或建议为依据，其制定、采用和实施不得对国际贸易造成不必要的障碍。如国际标准化组织(ISO)、食品法典委员会(CODEX)、OIE等组织。二是在涉及国家安全、防止欺诈、保护人类健康和安全、保护动植物生命和健康、保护环境的案件中，允许各国实施超过国际标准的标准，但必须事先通知世贸组织；第三，国家认证体系互认应以国际标准化机构颁布的相关标准作为制定国内技术措施的依据；第四，实行最惠国待遇和国民待遇原则；第五，贸易争端应进行谈判和仲裁，并应遵守世贸组织关于争端解决规则和程序的谅解协议。
《实施动植物卫生检疫措施协议》的主要目标是防止各国的动植物卫生检疫措施对国际贸易造成不必要的负面影响，防止各国滥用动植物卫生检疫措施和从事贸易保护主义。根据SPS协定的宗旨，各国都有权采取措施“保护人类、动物和植物的生命或健康”，必要时可以采取限制贸易的措施，但需要遵循三个原则:一是科学证据原则。SPS协定规定，成员有权采取保护人类、动物或植物的生命或健康所必需的卫生与植物卫生措施，但必须以科学依据为标准，并允许各国采取高于国际标准、指南和建议的措施，但这些措施必须以科学为依据。第二，风险评估和适当保护原则。SPS协议允许各国在风险评估的基础上，根据自己所能承受的风险程度，制定自己的标准和规则，同时还必须考虑国际组织制定的风险评估技术。要求各国在进行风险评估时考虑现有的科学证据、加工和生产方法、相关的生态和环境条件以及其他因素。第三，国际协调原则。《SPS协定》要求各国应根据国际标准、规范和建议采取卫生或动植物检验检疫措施，并应尽可能参加相关国际组织及其附属机构，以促进卫生和动植物检疫的国际协调。这些组织包括保护食品安全的食品法典委员会、保护动物健康的国际兽医组织(OIE)和保护生物多样性的国际植物保护公约秘书处(IPPC)。根据SPS协议，如果采用国际标准，可视为该标准符合GATT1994的相关规定。
显然，WTO的TBT协议和SPS协议实际上规定了所采用的技术性贸易措施和法规即使超过国际标准，只要是为了保护人类生命健康安全，保护环境安全，防止经济欺诈，也是合理的。目前发达国家利用这一点设置各种苛刻的技术性贸易壁垒，表面上看基本符合TBT协议和SPS协议的条款，实际上却成为许多发展中国家最难逾越的贸易壁垒。比如2001，WTO收到技术性贸易壁垒通知671，其中涉及农产品的通知143，占23%(仅次于机电产品的31%)。动植物卫生检疫通报772起，其中美国通报238起(占30.8%)，新西兰通报11起(占14.4%)，欧盟通报46起(占6%)。这些新的技术措施将对国际农产品贸易产生深远的影响。因此，现有的WTO规则仍难以有效解决技术性贸易壁垒对农产品的限制及其引发的贸易争端。
据WTO统计，从1995 WTO协定生效到2001，WTO共受理农产品贸易争端97件(占全部争端的40.2%)，动植物卫生检疫措施争端为第一，达14件(占14.4%)。
第四，技术性贸易壁垒对中国农产品出口的影响
近年来，技术性贸易壁垒直接给我国农产品出口造成了巨大损失，其扩散效应造成的间接损失更是难以估计。据统计，2001年，约有70亿美元的中国出口商品受到技术性贸易壁垒的影响，且自2002年以来呈不断增加的趋势。从2002年初开始，欧盟全面禁止从中国进口动物源性食品和水产品，导致2002年上半年中国水产品出口下降70%以上。2002年第一季度，仅浙江省就减少农产品出口65438亿美元。2002年6月至3月，美国美国食品药品监督管理局在中国沿海地区共扣留了896批农产品。从2002年6月至7月，中国分别向日本出口了23%的活鳗鱼、41%的冷冻鸡、20%的新鲜蔬菜和29%的临时腌制蔬菜，去年出口了4668吨鸭肉，但今年这一数字为零。与其他贸易限制不同，技术性贸易壁垒的最大特点是隐蔽性。一旦出现限制，影响巨大，损失难以避免。具体来说，技术性贸易壁垒对我国农产品出口的影响有以下特点:
1.大范围的受影响农产品直接挑战中国的农业结构调整战略。从水产品、禽肉等动物源性农产品到茶叶、花生、蔬菜等植物产品及加工品，几乎所有具有比较优势的劳动密集型产品都受到技术性贸易壁垒的限制，严重影响了我国发挥比较优势、战略性调整农业结构的部署，增加了农民增收的难度。
2.扩散效果显著。欧盟、日本、美国等发达国家对中国农产品出口设限，容易波及其他出口市场，形成连锁反应。2001年6月，韩国单方面宣布从中国进口的鸭肉中发现禽流感，日本政府只是根据韩国单方面的情况暂停从中国进口禽类产品。从那以后，其他国家也采取了类似的措施来限制中国禽肉的出口。直到2001年8月7日，日本政府才正式宣布恢复从中国进口禽肉及其制品，中国的出口企业损失巨大。
3.这是歧视。一些国家采取的措施往往高于国际标准，有些是基于设备的最低检测限，有些是专门针对中国产品的。比如日本在农兽药残留方面歧视中国肉鸡产品，要求中国产品在检测克粉时达到0.01ppm，而美国等其他国家的产品只需要达到0.05ppm的世界卫生组织标准。
4.使用频率高，实施速度快，取消时间长，形式多样，原因多变，防不胜防。一些发达国家经常找借口先实施临时禁令，使中国企业失去了市场。经过中国的努力，他们同意开放市场，但很快他们又试图找到新的理由再次关闭市场。例如，过去中国向欧盟出口的肉鸡产品较多，但自1996年8月1起，欧盟以中国家禽生产不符合其卫生检疫标准为由，禁止来自中国的冷冻鸡肉进入欧盟市场，导致中国每年损失超过1亿美元。在中国禁止禽肉期间，巴西和泰国等冷冻鸡肉出口国填补了中国在欧盟的市场份额。比如1996年，欧盟从巴西和泰国进口的禽肉只有3000吨，到2001，已经达到40万吨。直到2001年5月25日，欧盟才对上海、山东的14家企业进行了开关，要求每批屠宰不少于15万只鸡，并对出口禽肉进行新城疫检测。由于欧盟只承认北京和上海两个检测实验室，这两个实验室即使满负荷运行也很难完成检测任务，而且检测成本较高(每次约3000美元)，检测周期需要30天，导致企业生产成本大幅增加。2002年初，欧盟以中国出口的禽肉和龙虾制品农药残留和微生物超标为由，全面禁止从中国进口动物源性食品，市场再次关闭。
五、中国农产品如何突破技术性贸易壁垒？
中国农产品出口日益受到技术壁垒的影响。除了上面提到的问题，也和自身的质量、标准等问题分不开。长期以来，我国农业生产要解决吃饭问题，追求农产品数量，考虑农产品质量和标准的缺失。过去的自给农业现在应该转向市场和竞争农业，参与国际市场竞争。没有相应的农产品安全生产体系、检验手段和质量控制体系。比如现行的农产品检验检疫管理体制，内部检验和外部检验是分离的，相互之间难以协调，不能发挥检验检疫和质量控制的整体功能。同时，国内农产品在生产、流通、质量安全管理等方面确实与国际市场要求存在较大差距，不具备参与国际竞争的先天优势。扭转这种不利局面刻不容缓。从政府的角度来看，必须解决以下问题:
1.改革食品安全监管机构，建立有效的食品安全控制体系，通过行政部门、监督检查部门和分析实验室对食品生产、加工、流通、销售全过程的安全问题进行监督、检查、管理和执法，保护消费者利益。
2.建立食品安全法律法规体系，加快起草农产品质量安全条例和配套法规，依法管理农产品生产经营和进出口，监管农产品质量，制定无公害食品生产和消费政策。
3.建立健全农产品质量安全保障体系，包括农产品质量安全标准体系、监督检验体系、示范体系、执法体系、生产技术推广体系和市场信息体系。
4.建立和完善农产品出口支持和服务体系。对畜牧业、水产品、水果、蔬菜、花卉、烟草等出口产品的卫生安全状况进行全面调查，结合中国实际情况制定新的卫生安全标准，发布国际标准供出口企业参考。
5.针对我国农产品出口存在的分散经营、规模小、低价出口、无序竞争严重等问题，应建立健全农产品出口行业的商会、协会和中介组织，协调管理，强化自律机制。
6.加紧谈判。一方面，我们应该利用现有的世贸组织机制，要求主要进口国取消不合理的技术限制。另一方面，积极参与WTO新一轮多边贸易谈判，建立严格、公平、合理的技术性贸易壁垒和动植物卫生检疫新规则，抑制发达国家日益猖獗的技术限制，为中国农产品出口创造公平的国际环境。
对企业来说，要在提高农产品质量、建立符合国际市场标准的生产加工体系的前提下，积极采取各种渠道突破壁垒。应考虑以下策略:
1.技术创新和产品升级战略。我国畜禽产品出口以鲜活产品为主，深受进口国检疫措施的影响。国内一些企业在提高产品技术含量的基础上，尝试将生鲜产品改为熟制产品，既提高了产品的附加值，又避免了苛刻的检疫限制。
2.市场多元化战略。由于不同国家对进口农产品的检测标准不同，一些出口企业不仅要下大力气提高农产品质量，还要努力开拓新的市场，形成多元化的市场格局，从而避免因某个国家的市场关闭而带来的困难。
3.走向全球战略。企业还应考虑通过劳务输出、技术输出、海外投资等方式实施“走出去”战略，规避技术壁垒，在消费国当地生产加工农产品，变“卖地”为“产地”。