中国的基本国策是什么？

数据来自065438+2008年10月10:我国有七项基本国策，即计划生育、男女平等、合理利用土地和有效保护耕地、对外开放、环境保护、水土保持和资源节约。很明显，基本国策这个词在政策领域的分量，应该是建国治国方略中最基本的政策；在大众心目中也很好理解，应该和国计民生关系最大。但实际上，基本国策指的是什么政策，有什么标准，是否建立了相关制度，如何实施？这些基本问题似乎没有规律可循。因此，下面将根据中国现有的七项基本国策来讨论这些问题。(一)判断我国基本国策现实性和必要性的标准什么是基本国策？这是一个从未在任何国家官方文件中定义过的概念，也是一个在很多场合被随便授予的概念。所以民间对基本国策有很多误传。比如，相当一部分人认为中国只有两个基本国策:计划生育和环境保护。还有人认为中国有很多基本国策，比如科教兴国，一国两制，保护知识产权。之所以会出现这种情况，是因为我国的基本国策从来都只是一个提法，没有一个明确的界定标准。所以很多领导人在公开场合“提及”某一方面的事务作为基本国策，以至于公众对此一头雾水。其实在政策的过程中，基本国策的形成还是有规律可循的。d？d至少，一定不能“空谈”，一定要把国家有关文件中的明文规定作为确定基本国策的实际标准。当然，这种明文也是有层次的。考虑到各种“文件”的方式和效果不同，至少可以分为法律规定、跨年度重要文件规定和工作文件规定三个层次。严格来说，某项政策上升为基本国策就必须是法定的，不仅因为这一点，它是长期的、稳定的，还因为它能在执行中保证“依法行政”。在法律条文中，宪法当然是最高级别的。但是，虽然我国宪法规定了一些政府必须承担的重要事务(计划生育、环境保护、文化遗产保护、性别平等、卫生、教育等。)，它没有定义国家政策的基本概念。同时，宪法中所列的目标条款并不都可以称为基本国策。特别是宪法的“总纲”中有很多条款，只是说明了国家应该承担和倡导的事务，并不能都称之为基本国策。总的来说，少数具有明确针对性和紧迫性的“国计民生”问题，通过领导人讲话、文件规定(党的全国代表大会和全国人民代表大会上党和国家领导人的主题工作报告、全国人民代表大会通过的“国民经济和社会发展五年规划”一般视为文件)、法律规定，逐渐发展成为相应的基本国策。而更多的，只是一个部门负责的工作。考虑到“基本国策”在宪法和各种基本法律中没有明确规定，单行法的规定只能作为基本国策确定的最高层次；但新年的重要文件需要经全国人大或最高国家权力机关党中央批准，对实际工作具有较强的长期指导作用，因此可视为较高层次的确定方法；相比较而言，党中央、国务院关于某项工作具体部署的指导性文件，也可以看作是白纸黑字确定下来的方式。抛开这个实践标准，仅从理论上讲，什么样的政策有资格成为这三个层面文件中明确承认的基本国策？一般来说，某一项政策要符合以下三个标准才能成为基本国策:基本国策应该是对基本国情所决定的某一类具有全局性、长远性、战略性意义的问题的系统对策，具有高层次、长效性、广范围的特点。任何一项基本国策的制定和实施，都会对国家整体的政治稳定、经济发展和社会稳定产生重大影响。因此，基本国策在整个政策体系中应处于最高层次，它应规定、制约和指导一般具体政策的制定和实施，并为相关领域的政策协调提供依据；基本国策不是一般的宏观指导原则或政策导向，而应该是针对经济发展中容易被忽视的某一类基本国情，与国家的基本发展理念同步，更全面地反映发展质量；基本国策应该是平等的，不应该有包容或引导的关系。有些政策导向，如坚持四项基本原则，是我们的立国之本，关系到国家的政治制度，是我国治国理政的基本原则，也是指导实施基本国策的原则，一般不单独列为基本国策。但这三个标准只是基本国策在理论上的“理想模式”，是一个应该但不能制度化的标准。由于相关规定的缺失，在现实中既没有成为确定基本国策的充分条件，也没有成为必要条件，即上述三个层次“明文规定”中的基本国策不一定都符合这三个标准，反之亦然。比如多年来在很多场合反复阐明的对外开放的基本国策，就是一个政策导向，类似于坚持四项基本原则。严格来说，不能称之为解决某些基本国情导致的问题的对策。但由于意义重大，在改革开放之初就被冠以“基本国策”的名号以吸引眼球，使之成为惯例；再比如，水土保持政策属于意义重大的部门工作，不应该按照上述标准上升到基本国策的层面。但由于65438到90年代初的情况，在国务院发布的文件中也明确将其作为基本国策。综上所述，三级“明文规定”是确定基本国策较为现实的标准。那么，仅从这个实际标准来看，我国目前的基本国策是什么呢？(二)我国基本国策的基本情况从实际标准看，我们可以认为我国有七项基本国策，即计划生育、男女平等、合理利用土地和有效保护耕地、对外开放、环境保护、水土保持和资源节约。虽然大多数基本国策都体现在主要文件和法律中，并通过法律或相关文件说明如何实施，但实施状况并不尽如人意，存在诸多问题。这些问题可以用三句话概括:名称被滥用，执行被搁置，冲突需要协调。(1)名字的滥用是指两个方面。一方面，由于基本国策的命名可以表现出很大的意义，又没有相关的法律法规限制这一用语的使用，在很多公开场合，各级领导、专家甚至媒体工作者将很多事务命名为基本国策，导致公众对基本国策的混淆；另一方面，这一概念被随便使用，也冲淡了真正的基本国策的影响力，有关方面和公众容易对基本国策失去应有的尊重和敏感。(2)实现已被搁置。执行在以下两个方面被束之高阁:有名无实，只有笼统的说教“我该怎么办”，却没有政策制定和执行的保障机制。比如，环境保护长期被边缘化，对人力、财力、物力的配置和落实基本国策的必要保障措施没有硬性规定，使环境保护目标无法完成；真实但无效。即使基本国策体现在相关保障机制中，由于是否遵守基本国策与保障机制的漏洞(如领导干部问责机制不完善)之间存在巨大的利益关系差异，也没有得到有效执行。例如，在快速城市化进程中，征地和卖地差价巨大，甚至成为地方政府预算外资金的主要来源，以至于地方政府有强烈的将耕地转为建设用地的非法动机。虽然农民承包的土地具有生产资料、家庭财产和生活保障三大功能，占用农民土地剥夺了农民的生产生活来源，但这种危机与经济建设的短期利益和地方利益相冲突，不能迅速有效地在政绩考核中体现出来，从而使保护耕地的基本国策背道而驰。(3)待协调的冲突就实施效果而言，与被搁置的实施具有相同影响的是政策冲突。其他政策与基本国策的冲突可以分为两类:第一类是条文冲突，即有些政策字面上直接违背基本国策；第二类是取向冲突，或者有些政策对基本国策的实施效果形成了不利的取向。随着政策制定和依法行政的规范化，条文冲突的情况会越来越少，但政策导向冲突的情况越来越普遍。这可以以计划生育为例来说明。虽然制度化程度最高，但“十五”期间出台的很多普惠性惠民政策并没有考虑对计划生育利益导向的影响。比如2004年特别是2006年开始实施的教育“两免一补”政策，完全免除了农村义务教育阶段的学杂费，在相当程度上降低了群众养育子女的成本。由于享受政策的八类人的划分标准主要是“经济困难”，这样的惠民政策可能会产生鼓励一些低收入家庭多生孩子的效果。而且目前享受政策的农村贫困学生大多来自二孩及以上家庭，其中有相当一部分是违法生育子女，包括尚未接受经济处罚措施(如缴纳罚款、社会抚养费)的违法生育子女。这种情况可能会误导群众:反正读书是免费的，国家对超生子女同样补贴学费。违法比守法更划算。在工业发展和环境保护之间，在城市发展和农田保护之间，可以找到许多这样的政策导向冲突的例子。这种政策冲突明显影响了基本国策的实施效果。基本国策执行难有其内在的可能性:基本国策代表国家的整体和长远利益，个人和地方的短期利益往往与国家的整体和长远利益不一致。在这种情况下，忽视甚至违背基本国策是主观的。从制度层面看，这种可能的表现最终转化为现实，原因有二:(1)理念没有真正落实，保障体系存在漏洞。基本国策虽然是与一定基本国情相对应的国家大事，但能否真正在国家发展决策和政策执行中占据应有的地位，取决于能否与主流治国理念相契合。比如1965-1980年代初，提出环境保护是基本国策，似乎赋予了环境保护在治国理政中的基础地位。但是环境保护和经济发展仍然是分开的；工业部门和环保部门分开决策，经济问题和环境问题分开处理。因此，中国的整体环境污染几乎失控。直到1990年代提出可持续发展的理念，才把环境保护的理念与经济发展的决策结合起来。但环保尚未成为主流意识，不足以影响和约束各级政府的经济行为和人民的生活行为。只有科学发展、社会和谐成为治国理政的主流理念，环境保护才能完成国家发展的三个转变:环境保护与经济增长并重，环境保护与经济发展同步，综合运用法律、经济、技术和必要的行政手段解决环境问题。在这种情况下，不能因为过度追求经济增长率而忽视环境保护。也就是说，没有与主流治国理念的和谐，基本国策的发展理念就难以落实。观念只是一个方面，还要看到基本国策本身只是一个观念，只有在政策保障体系转型后才能落实。具体来说，本文确定的基本国策虽然在“国务院发展”以上的文件中有明确规定，但要转化为实际工作，还需要有一系列配套的工作文件，将基本国策细化为具体的思路、目标，明确相关的保障制度(一般来说，工作文件中的要素包括发展目标、资源配置、干部考核和政策协调等。).通常的政策保证系统组件)。我国基本国策实施被搁置的主要原因是基本国策保障体系存在漏洞:虽然大部分基本国策都通过文件甚至单行法明确了与保障体系相关的规定，但这些规定要么过于模糊，要么缺乏保障体系，使得基本国策的实施效果不佳。可以以环境保护为例来说明国家基本政策配套制度的缺失所带来的危害:在环境保护中有禁不止的现象非常普遍，这是因为现有的环境行政责任追究机制不健全，现有的环境行政责任规定没有得到很好的执行。许多“地方性政策法规”的出台都是由地方政府集体研究决定的，而《环境保护法》等相关政策中追究集体责任的法律制度却比较薄弱和不完善。因此，一些地方行政首长基于“弱法即不可为”、“法不责众”的心态，公然违反国家法律法规的规定，导致环境保护“违法成本低，守法成本高”。显然，如果在相关的基本国策保障体系中没有体现出我国政策体系的特点，把领导干部政绩考核中的问责制放在极其重要的基础位置(如实行“一票否决制”)，就很难保证实施效果(本文既是计划生育政策的经验， 也是环保政策的教训:计划生育政策在实践中受到更多的重视，实施效果远远超过环保，重要原因是环保长期没有建立起来。 (二)缺乏政策过程，缺乏一个协调系统，一个好的政策的执行，好的结果往往可以归功于好的过程。即使是像计划生育这样相对“强势”的基本国策，在政策协调上也遇到了很大的困难，这与我国普遍缺乏政策流程有关。一个完整的政策过程包括政策制定、政策实施、政策评估和政策反馈四个环节。而我国的基本国策流程是缺失的，也就是说基本国策如何形成，形成后如何指导其他政策，如何通过对基本国策实施效果的考察来修改和完善基本国策。这些都没有形成体系。如果基本国策在政策体系中的重要性没有在政策过程中得到体现，就很难保证基本国策的实施效果。目前，在政策过程的四个环节中，缺少七项基本国策，缺少最具影响力的计划生育和环境保护政策。在政策过程方面，这些环节的缺失或这些环节中存在的执行问题，也是基本国策名称被滥用、执行被搁置、待协调冲突的重要制度原因。由于在政策制定环节没有明确基本国策在政策体系中的位置，政策评估和反馈环节缺失或无力，即使是计划生育也仍然遇到非常普遍的政策协调问题。考虑到基本国策针对的是基本国情带来的共性问题，代表的是国家的全局性、长远性、战略性利益，因此在政策体系中应具有优势地位，即其他相关政策在制定和实施中应积极寻求基于基本国策的政策协调(这是法律制度相互协调的经验。在法律体系中，一般遵循的顺序是:宪法、基本法、单行法、行政法规，下位法的制定和实施要以上位法为依据，很多法律要“违宪”)。但由于其基础性和上位性不具有法定性，无法体现在政策制定和政策反馈中，造成政策规定和指导的冲突。计划生育是一项比较强的基本国策。为做好这项工作，各地在流动人口管理上采取了多部门综合治理和“一证管多证”的措施。但是，这些临时性措施并不是一个系统的体系，存在着大量的非制度性偶然因素和人为治理因素。在“十五”期间，当“依法行政”和惠民政策的重要性相对高于计划生育时，这些毫无根据的协调措施很快就消失了。在当前“科学发展、社会和谐”的理念下，体现发展质量的基本国策与治国主体理念之间的“和谐”已经不是问题。因此，对应基本国策实施中的三个问题，建议从以下两个方面完善我国基本国策的制定和实施体系:法律标准和完整流程；国家政策优越，保障健全。(1)标准合法，流程完备。保证基本国策政策过程的完整性是规范和保证基本国策的前提。首先，政策制定过程要完整规范。确定基本国策的标准和使用这一概念的准则，应在相关法律或国务院发布的文件中予以明确，并使制定过程制度化，规定基本国策的实施、评估和反馈。其中，重点是必要性标准的实现:根据以上分析，必要性标准更加规范，更有利于筛选出一种超越其他政策而需要实施的更基本的对策。在法律应有标准的基础上，对现行的七项基本国策进行梳理，确定基本国策是由能够代表国家的全国人大或国务院通过完整、规范、严格的程序产生的，并且一旦产生就必须体现在政策过程的四个环节中。(2)必须明确基本国策在政策体系中的重要性，以保证国家政策的优越和健全，并借鉴国内外的经验。这包括两个方面:优越的国家政策和健全的保障。国家政策的上位，是明确规定基本国策在政策体系中的基础地位，保证其他政策以基本国策为基础，并在规定和引导上积极与基本国策相协调。比如在制定惠民政策时，可以考虑是否符合计划生育政策，作为受益的附加条件。确保完善意味着在政策保障体系的所有要素中创造一个有利于执行基本国策的环境。比如，可以规定基本国策的相关目标必须纳入经济社会发展年度计划和中长期规划并成为约束性指标，基本国策要落实到人、财、物等行政资源配置和领导干部政绩考核中。尤其需要注意的是，在我国当前的国情和强政府的发展格局下，领导干部的思想意识和激励机制对经济社会发展起着重要甚至关键的作用，政绩考核是地方发展方式的指挥棒。基本国策的落实，很大程度上取决于领导干部的政绩观。如果不落实到领导干部政绩考核中，基本国策被束之高阁的现象就难以避免。因此，建议尽可能将能够体现基本国策且容易被忽视的指标(如环保、性别平等)纳入领导干部政绩考核指标体系，并保证权重。(杨栗庄)