论如何构建交通行政执法绩效评估体系
行政执法责任制提出至今已有十余年。当前，为落实国务院《全面推进依法行政纲要》，国务院办公厅印发了《关于实行行政执法责任制的若干意见》，要求建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体系，全面推进依法行政。为有效落实行政执法责任制，必须将行政执法绩效评估和问责机制引入行政管理过程，建立评估制度，突出执法效能评估，完善行政责任制问责机制，全面提升我省交通管理水平，为社会经济发展提供良好的交通环境。一、交通行政执法绩效评价存在的主要问题及思考目前，我省交通行政执法部门的评价包括省、市、县政府机关做出的综合评价，以及交通部门内部的评价；有对部门、事业单位的客观考核，也有对公务员、执法人员的人事考核；有对交通行业的全面检查和评估，也有各主管部门对业务工作的综合评价。考核内容主要围绕交通建设、收费和复议诉讼目标，包括道路、水路、港口、客货站场和枢纽建设，交通建设“四项制度”、工程质量管理、依法行政、文明收费等规章制度执行情况，各项交通规费征缴任务完成情况。其中，重要否决项目包括治理“三乱”、廉政建设、安全管理、行政执法、信访、维稳工作。考核方式，就行业而言，主要是每年年初，交通部门与下属事业单位签订年度工作目标责任书；每年年底，交通运输部门与公路、水路、运管、海事及相关重点项目指挥部共同组成考核组，对目标任务完成情况进行综合评价和评分；对否决的考核项目，只要有一项考核不合格，就实行一票否决制，取消年度评奖资格；最后，根据方案对项目进行评分分类，确定排名和奖励。对于交通行政执法人员的考核，主要参照《中华人民共和国公务员法》和省交通厅《江苏省交通行政执法人员管理办法》，以执法业绩、职业道德、执法业务和理论水平、执法纪律等为考核内容。作为主要考核内容，并将考核结果分为优秀、合格、不合格三个等次，作为实行末位淘汰制和考核后按分数实施奖惩的依据。这些传统的评估方法有很大的缺点。具体有以下表现:一是工作质量难以衡量。行政执法机关的工作成果不同于企业的产出，甚至不同于一般的政府部门。很难确定和衡量他们的工作量和工作质量，尤其是工作质量指标的确定。如我厅海事局业务考核体系采用基础分+系数的方法，合理解决了工作量标准和指标的核定。但对于质量指标，只能用模糊的符合性概念进行评价。从实际运行结果来看，这样的考核标准无法准确反映执法人员的工作效率和成绩。因为执法种类繁多，不同执法部门的目标也是多样而灵活的。目标的多样性表现为不同部门追求不同的价值内容目标。比如收费注重征收数量，行政许可注重许可规范；目标的柔性是软目标，作为一个硬指标，表达得笼统抽象，难以量化，因此很难用一个统一的指标体系来衡量工作绩效。比如，运管执法只能用每月路检次数、行政诉讼败诉、收费任务完成情况、举办讲座培训情况、书面档案规范情况等来量化，而人性化执法、文明执法一般很难具体衡量。这些都给绩效考核带来了一定的困难。二是考核方式不够科学。在考核方式的选择上，各机关考核普遍采用“领导与群众相结合”的粗放方式。事实上，这种方法的有效性经常受到极大的质疑。通常领导很难亲自真正听到群众的声音。正因为如此,“领导和群众相结合”的考核方法很容易退化为“一把手直接决策法”,更加难以做到客观公正，这显然严重违背了考核必须遵循的原则，背离了考核的目的。另一方面，万人评议的评议方式作为一种评价政府工作的制度，充分体现了政府为人民服务的理念，但在实践中，依靠社会评议来衡量政府工作的成效，肯定会有失公允。其实，很多人对机关工作作风的不满，其实是对现有的一些过时的政策和制度的不满，但这些不满并不是政府基层部门的疏忽造成的。所以，大众点评和领导直接决策的评价难免会有误差，没有一个评价可以作为唯一的考核方式。第三，考核标准缺乏质量指标。目前我国现行公务员考核制度规定的“德、能、勤、绩”四项标准只是原则性规定。由于我国公务员数量庞大，职务层次复杂，公务员考核标准必须具体化，才能满足各级各类公务员。而绩效考核标准过于笼统，虽然有些部门出台了一些细则，但由于部门之间差异很大，被考核者之间缺乏可比性，被考核者无所适从。而且我国公务员年度考核结果只分为优秀、称职、不称职三个等次。在实践中，大多数公务员的考核结果都集中在称职的水平上，大大削弱了考核制度的激励功能。过于笼统的考核标准和较少的等级往往会导致考核结果的失真，从而影响考核的公平性和有效性。一样？在对机构和人员的考核中，定量指标的确定比较困难，所以选择定性的考核太偏，带有主观性和伴随性。在考核评分中，难免有极少数人受个人利益和利益的影响，给出明显歪曲事实的评价，甚至可能产生影响评价结果的不规范做法。如向基层打招呼、拉票，导致考核缺乏科学性、随意性和片面性，难以保证考核的全面公正。四是考核结果的缺失和使用不当。绩效考核结果公布后，对优秀者的奖励过轻，而对不称职机构领导的处理过重，影响了评价的公正性和合理性。其实，在物质奖励、职务晋升、升职增资、奖金分配等方面，年度考核被确定为优秀称职的事业单位和公务员并没有太大区别。比如，根据《国家公务员考核暂行规定》，“国家公务员连续三年被确定为优秀或者连续五年被评为称职等次的，在其职务相应级别内晋升一级。”但如果一名执法人员在五年考核中分别被确定为优秀、优秀、称职、优秀、优秀，那么按照这个规定只能晋升一级，与连续五年被确定为称职的人没有区别，显然起不到鼓励先进的作用。同时，对年度考核中不称职人员的处理，从某种意义上说，甚至最后受到行政处分。这种考核的结果是，很多工作人员愿意在这样一种平淡无奈的制度下得过且过，等上几年，考核的激励功能没有体现出来，缺乏动力和激励。五是考核时间集中在年底，不利于综合评价。目前对执法部门的考核，如政府目标考核、执法人员参照公务员考核等，大多安排在年底。年底了，政府机关忙于年终事务，大量的考核都集中在这个时期。“个人自评、互评、民意调查、领导决策”的考核程序最终演变为个人工作总结，考核工作流于形式，缺乏反馈和改进，无法使考核产生应有的效果。这样的考核体系很难一劳永逸的操作，也很难全年公正全面的评价机构和个人的工作。所以绩效考核要注意平时考核，平时工作中的指标提取最能体现本质。二、构建交通行政执法绩效考核体系的基本对策和思路鉴于行政执法绩效考核中存在的诸多问题，积极构建新的行政执法绩效考核体系已成为当前摆在我们面前的一项重要而紧迫的任务。根据我们前一阶段所做的大量调查和反思，我们觉得应该从以下几个方面来构建新的考核体系:(1)科学确立交通行政管理的职能和执法机构及人员的工作目标。从我省交通行政执法机构和人员的权责划分来看，交通行业的管理职能集中在直属局、站和下属管理机构，行政的主要职能是:路政、公路养护费等公路规费的征收和稽查，公路养护行为和质量监督由公路机构负责。航道机构负责航道管理和船闸管理维护费等航道规费的征收和稽查。公路水路运输管理、搬运装卸行业管理、汽车维修管理、驾驶员培训和驾校管理、运输服务管理、运输管理费、客货运附加费征收、稽查等。由运输管理机构负责。内河交通安全、交通秩序管理、事故处理、船员考试发证、船舶检验、船舶港务费等费用由当地海事局和船舶检验机构征收和检验。质量监督机构负责交通建设工程的质量监督。交通建设工程招标投标由招标投标管理机构监督。上述机构执法人员的工作目标主要以各自机构的执法职能为依据，按照工作等级和分工实现各自的工作目标。总之，对于我省交通行政执法机构和人员来说，今后的工作目标是通过合理规范的行政执法，保证交通行政执法职能的有效行使，实现依法行政。(2)交通行政执法机构和人员基本绩效考核指标的制定，关系到交通行政执法部门管理的方方面面，需要各级、各机构领导的积极配合和参与。在充分调查了解交通行政执法机构和人员工作目标和职责的基础上，选取执法机构和人员考核* * *指标。制定绩效指标的步骤可分为:
列表指示器和屏幕指示器。首先，制定绩效考核指标的第一步是按照不同的来源列出指标，可以从平衡计分卡的工作职责、执法效能、执法数量和质量、执法队伍建设四个角度进行，从执法主体、执法权限、执法程序、执法依据、执法决定等交通行政执法的相关内容入手。具体可分为:1，岗位责任(依法履行职责)指标。所有执法机关和执法人员都要优先履行自己的岗位职责。只有依法履行职责，完成各自的岗位职责，才能完成交通行政执法的总体任务和目标。因此，年度目标任务完成情况、法定职责履行情况、突发事件处置情况成为考核执法机关和人员绩效的指标。2、执法效能(公众满意度)指数。此类指标主要用于评估执法的社会效果。社会效果包括两个方面。第一，执法职能目的的实现一般是指执法机构和人员所管理的领域是否达到了该领域法律、法规和规章所规定的秩序和状态；二是公众对执法的评价和衡量。据此，执法效果的指标可以列为:管理对象的违法率、管理主体的投诉率、行政复议和行政诉讼的败诉率、评价的满意率、执法的错误率、错误影响的程度和近期的难易程度。这些指标既反映了执法对社会的贡献，也反映了管理相对人对执法的社会评价。3、执法数量(执法效率)、质量指标。一是执法的投入，这说明占用的是执法人员的数量和工作时间，而是执法的产出，这说明是解决纠纷和处理案件。从执法办案数量的要求来看，可以列出执法效率指标，包括结案比例、占用人员数量、机构人员数量、人均结案数量、收费数量等。从执法办案的时间要求来看，可以列出的指标有办案数量、在法定或合理期限内的结案率、依法延长期限的结案率、占用的工作时间、平均办案天数等。执法质量评价指标应主要关注执法结果和关键的、可量化的执法环节。具体来说，可以列举的指标包括执法主体的合法性、执法程序的合规性、文书制作的规范性、备案情况、执法事实的准确性、执法证据的充分性、法律依据的正确性、自由裁量的适当性、执法计划的下达、执法情况的统计、行政执法的公示制度等。4、执法队伍建设指标。主要包括:执法机构人员知识技能符合要求、执法证件持有符合要求、岗前培训、年度知识更新业务培训、转岗培训、年度执法考核、执法人员奖惩制度建立情况、执法人员遵纪守法、廉洁自律程度等。(三)优化组合式交通行政执法绩效评价方法纵观世界各国政府和企业的绩效评价经验，可以得出这样的结论:任何评价方法都有其优缺点，用单一的方法对复杂的行为和环节做出全面正确的评价显然是不现实的。因此，不能简单套用某种现成的方法，应从多种方法中寻找适合构建交通行政执法机关绩效评估体系的科学成分。目前，平衡计分卡、目标管理和关键成功因素(KPI)的特点、优缺点和应用在世界范围内广泛实施。平衡计分卡的优势在于，它不仅强调绩效考核与组织工作目标之间的密切关系，而且提出了一套具体的指标框架体系。缺点是未能将绩效指标进一步分解到业务单元和基层管理执行人员。目标管理是对组织的主要使命和工作目标任务的总体评价。评价目标明确，结果有针对性，弱点是不全面，重结果轻过程。关键绩效指标(KPI)的本质，或者说对绩效考核的最大贡献，是将总体目标分解为具体的、可操作的工作目标，但其弱点在于未能提供完整的、具有指导性的指标框架体系。因此，可以综合运用平衡计分卡、关键成功因素法(KPI)和目标管理法，构建普遍适用于所有机构的基本考核指标体系框架，并结合目标管理和关键绩效指标(KPI)选择特殊和重要的指标。(四)积极推进交通行政执法绩效考核制度的全面实施，注重界定绩效考核的主体。绩效考核需要自上而下全方位的合作与沟通，绩效指标体系的设计也是如此。因此，这一任务不能视为仅仅是政治部的责任，而是需要主管领导的支持和全体人员的参与。政工部门的主要职责是绩效考核体系的开发、培训、监督和管理，考核由上级部门、社会公众、同事、下属和自己共同进行。绩效考核主体多元化保证执法部门绩效考核有效性的一个基本条件是逐步建立多元评价体系，包括自我评价、上级评价、政治部门和下属评价、行政管理和服务对象评价、社会(包括舆论)评价。通过这样一个“360度”的绩效评价，具有代表性、适当性、广泛性、公平性和经济合理性。注意绩效考核的周期。绩效考核的周期，即考核的时间间隔。目前大部分政府部门的人事考核都是年度考核。其实平时的绩效考核应该随时进行，包括月度考核、季度和年终综合绩效考核、年终总结。特别是要加强平时的考核。为了防止所有人员同时集中考核，也可以实行错开考核。要注意制定绩效考核的计划和制度。确定绩效考核的主客体，准备绩效考核的工具，如表格等。，并公布绩效考评的相关工作信息，以便考评者和被考评者做好思想准备和工作准备，积极参与绩效考评。根据我省交通行政执法部门的特点，绩效考评的常设机构为政工科或办公室，负责考评工作的安排、考评制度的制定、实施和运行、考评结果的汇总、考评资料的收集、整理、上报和归档，以及人员的培训和交流。具体考核要求成立领导小组，负责所有考核工作的领导和实施。小组成员必须经过群众评议后确定，以保证评估机构的公正性和权威性以及评估的客观性和公正性。应注意建立绩效考核标准。绩效考核标准包括绩效考核指标和指标对应的标准值。对机构而言，是基于机构职责履行和执法成果的考核标准；对于个人来说，是基于工作分析中的工作描述和工作规范，因为这是对执法人员的正式要求，包括个人的工作职责和执法业绩。在每次最终的绩效考核中，机构或个人在初始阶段制定的工作计划和目标可以作为绩效标准，考核者可以参照这些标准进行考核。同时，要注意收集与绩效考核标准相关的信息。对估价对象的科学认识是估价合理性的前提，而认识和判断是建立在对其相关信息的理解基础上的。因此，在对我省交通行政执法部门进行考核时，一定要获取详实、实质性、有说服力的相关资料，使考核过程有据可依。在绩效考核的实施过程中，要注意沟通和评价。评估人应与被评估人就绩效计划的实施进行沟通。在这个过程中，非常强调双方的沟通以及评估师对评估师的监督和指导。但是计划一旦拟定，什么都可以做，评估考核只能在年底或者绩效周期结束时进行。开展绩效考核时，应根据收集的信息，对被考核者的工作绩效进行评定、测量和记录。并根据考核体系的总指标权重和标准计算总得分，得到该机构或人员的得分。关注绩效考核的结果。绩效评估的结论通常要反馈给被评估者。绩效反馈一般有两种形式:绩效考核意见认可和绩效考核面谈。同时，针对绩效考核中发现的问题，采取整改措施。因为绩效是主客观因素的综合结果，修正不仅针对被评估者，也针对环境条件。绩效考核结果必须公开，这既是考核工作民主化的体现，也是科学组织管理的客观要求。绩效考核结果的保密只会导致被考核者的不信任和不配合的后果。所以，考核结束后，要公开考核过程，公布考核结果，兑现奖励。通过对评估结果的合理使用，执法机关和人员感到评估结果与他们的切身利益密切相关。注重绩效考核的监督与控制。考核完成后，首先要对整个交通行政执法部门的绩效考核进行回顾，对绩效考核中的较大异议和一些不正常的绩效问题进行处理，同时对绩效考核后各部门的管理和人力资源管理活动提出建议。其次，有必要设立评估申诉程序。考核申诉的理由是:一是被考核者对考核结果不满意，或者认为被考核者对考核标准的掌握不公平；第二，被评估者认为评估标准的应用不当和不公平。因此，有必要设置考核申诉程序，从制度上促进绩效考核的合理化。第三，必须建立监督和控制机制。从我省交通行政执法部门的绩效考核监督制约机制来看，监督制约主要由主管部门和管理者来进行。但是，作为绩效考核本身，其监督主体是多样的，包括上级监督、跨部门监督、自我监督诊断等。所以，完善绩效考核的监督控制也是绩效考核的应有之义。江苏省交通厅政策法规处