国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见的内容
国发[2013] 41
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构:
化解产能严重过剩的矛盾，是当前和今后一个时期推进产业结构调整的重点。为积极有效化解钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、造船等行业产能严重过剩的矛盾，同时引导其他产能过剩行业解决问题，制定本意见。
一是充分认识化解产能严重过剩矛盾的重要性和紧迫性。
在市场经济条件下，适度供大于求是市场竞争机制的前提，有利于调节供求，促进技术进步和管理创新。但是，当产品的生产能力严重超过有效需求时，就会造成社会资源的巨大浪费，降低资源配置效率，阻碍产业结构升级。
深受国际金融危机影响，国际市场持续低迷，国内需求增速放缓。我国部分行业供大于求的矛盾日益突出，传统制造业产能普遍过剩，尤其是钢铁、水泥、电解铝等高消耗、高排放行业。到2012年末，我国钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶利用率分别仅为72%、73.7%、71.9%、73.1%、75%，明显低于国际普遍水平。钢铁、电解铝、造船等行业利润大幅下滑，企业普遍经营困难。值得注意的是，这些产能严重过剩行业仍有一批在建和规划项目，而且产能过剩还在加剧。如不及时采取措施化解，势必加剧市场恶性竞争，造成行业亏损扩大、企业职工失业、银行不良资产增加、能源资源瓶颈加剧、生态环境恶化等问题，直接危及行业健康发展，甚至影响民生改善和社会稳定大局。
目前我国产能严重过剩主要受发展阶段、发展理念、体制机制等诸多因素影响。在工业化、城镇化加速发展阶段，市场需求快速增长，部分企业对市场预期过于乐观，盲目投资，加剧了产能扩张；部分行业发展方式粗放，创新能力不强，产业集中度低，未形成以优强企业为主导的产业发展格局，导致行业无序竞争、重复建设严重；一些地方过分追求发展速度，过分依赖投资，通过廉价供地、减税、低成本配置资源吸引投资，助推了重复投资和产能扩张；同时，资源要素市场化改革滞后，政策、规划、标准、环保的引导和约束不强，投资体制和管理方式不完善，监督检查和责任追究不到位，导致生产要素价格扭曲，公平竞争的市场环境不完善，市场机制作用未能有效发挥，落后产能退出渠道不畅，产能过剩矛盾加剧。
产能严重过剩日益成为中国经济运行中的突出矛盾和诸多问题的根源。企业经营困难、财政收入下降、金融风险积聚，都与产能严重过剩密切相关。化解产能严重过剩的矛盾必然会带来阵痛，有些行业甚至会伤筋动骨。但从全局和长远看，对于遏制矛盾进一步激化，引导投资方向加快产业结构调整，促进产业转型升级，防范系统性金融风险，保持国民经济持续健康发展具有重要意义。因此，必须坚决控制增量，优化存量，深化体制改革和机制创新，加快建立和完善市场化长效机制，化解产能严重过剩的矛盾。这是一项复杂的系统工程，任务十分艰巨。需要周密规划，整体部署，统筹安排，积极稳妥推进。
二、总体要求、基本原则和主要目标
(1)总体要求。
全面贯彻党的十八大精神，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，坚持以转变发展方式为主线，把化解产能严重过剩矛盾作为产业结构调整的重点，按照尊重规律、分类施策、多管齐下、标本兼治的总原则，坚决遏制产能盲目扩张；充分发挥市场机制作用，完善配套政策，过剩产能“消化一批、转移一批、整合一批、淘汰一批”；着力创新体制机制，加快政府职能转变，建立化解产能严重过剩矛盾的长效机制，促进产业转型升级。
(2)基本原则。
——坚持尊重市场规律和改善宏观调控相结合。发挥企业市场的主体作用，强化企业责任意识；加强市场供求趋势判断和信息引导，综合运用法律、经济和必要的宏观调控手段，加强政策协调，形成化解产能严重过剩矛盾、引导行业健康发展的合力。
——坚持市场需求与产业转型升级相结合。保持合理的投资增长，培育新的消费增长点，扩大国内市场规模，巩固和拓展国际市场，消化国内过剩产能。强化需求升级导向，培育高端产品市场，促进产能结构优化，带动产业转型升级。
——坚持严控增量和调整优化存量相结合。严格要素供给和投资管理，抑制盲目扩张和重复建设；推进企业兼并重组，整合压缩过剩产能；实施海外投资和产业结构调整，转移国内过剩产能；强化资源、能源、环境硬约束，加快淘汰落后产能；协调区域发展，优化产业布局。
——坚持完善政策措施与深化改革创新相结合。完善和细化化解产能严重过剩矛盾的配套政策措施，建立中央和地方联动机制，加强协调服务，发挥部门合力，落实地方责任；深化重点领域改革和制度创新，形成有利于发挥市场竞争机制作用、有效化解产能严重过剩的制度环境。
(3)主要目标。
经过五年努力，化解产能严重过剩矛盾取得重要进展:
——产能规模基本合理。钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、造船等行业产能总量与环境承载能力、市场需求和资源保障相适应，空间布局与区域经济发展相协调，使产能利用率达到合理水平。
——发展质量显著提升。兼并重组取得实质性进展，产能结构得到优化；清洁生产和污染控制水平明显提高，资源综合利用水平显著提高；经济效益有所改善，利润水平回归合理水平，行业平均负债率保持在可控风险范围内，核心竞争力显著增强。
——长效机制初步建立。公平竞争的市场环境得到改善，企业的市场主体作用得到充分发挥。产能过剩行业预警体系和监管机制基本建立，资源要素价格、财税体制、责任追究制度等重点领域改革取得重要进展。
三。主要任务
(一)坚决遏制产能盲目扩张。
禁止新建产能项目。严格执行国家投资管理法规和产业政策，加强产能严重过剩行业的项目管理。各地区各部门不得以任何名义、任何方式审批和备案产能严重过剩行业新增产能项目，各有关部门和机构不得办理土地(海域)供应、能源评估、环评审批和新增信贷支持等相关业务。
分类妥善处理违法在建项目。地方政府要全面清理未按土地、环保、投资管理等法律法规履行相关手续或手续不符合要求的违法项目。未开工的违法项目不得开工；不符合产业政策、准入标准和环保要求的违法项目一律停止；确需建设的项目，在符合布局规划和环境承载能力要求的基础上，按照等量或减量置换的原则，由地方政府向发展改革委、工业和信息化部提出申请报告，抄报国土资源部、环境保护部等相关职能部门。发展改革委、工业和信息化部、国土资源部、环境保护部等职能部门在委托咨询机构评估的基础上出具确认意见，各相关部门依法依规办理相关手续。未经认定的违法在建项目不得继续建设，由地方政府自行妥善处理；对在建违法项目隐瞒不报的，一经查实，立即停止建设，金融机构停止发放贷款，国土、环保部门依据《土地管理法》、《环境保护法》等法律法规进行处理，对失职渎职、权钱交易等问题严肃查处，对监管不力的，严肃追究相关人员责任。同时，按照谁违规谁负责的原则，做好债务善后和人员安置工作。所有在建违法项目的处理结果应当向社会公开。
(二)清理整顿非法产能。
全面清理整顿。省级人民政府根据行政许可法、土地管理法、环境保护法等法律法规以及能源消费总量控制指标、产业结构调整指导目录、行业规范和准入条件、环境保护标准等要求，全面清理产能严重过剩行业违规建设项目，提出整改方案并向社会公示，报发展改革委， 工业和信息化部、国土资源部、环境保护部等部门备案； 不符合备案要求的，相关部门应及时反馈。
加强规范化管理。各级政府要加强对非法产能的规范管理，行业主管部门要加强行业标准化和准入管理，国土环保部门要严格监督检查，质检部门要综合评估质量保障能力，依法发放产品生产许可证。将技术装备落后、产品质量不合格、能耗和排放不达标的项目纳入淘汰落后产品年度任务，加快淘汰。
(三)淘汰退出落后产能。
坚决淘汰落后产能。分解落实年度目标。在提前一年完成钢铁、电解铝、水泥、平板玻璃等重点行业“十二五”淘汰落后产能目标任务的基础上，通过提高财政奖励标准、实施等量或减量置换方案等方式，鼓励地方提高淘汰落后产能标准，2065年底前淘汰炼铁15万吨、炼钢15万吨、炼钢438+05万吨。“十三五”期间，结合产业发展实际和环境承载能力，通过提高能耗和污染物排放标准、严格执行特别排放限值要求、加大执法处罚力度等方式，加快淘汰一批落后产能。中央企业要在淘汰和退出落后产能中发挥带头作用。
引导产能有序退出。完善激励约束政策，研究建立过剩产能退出法律制度，引导企业自愿退出过剩行业。分行业修订并严格执行强制性能耗限额标准，对超过能耗限额标准、环保不达标的企业实行差别电价、惩罚性电价、水价等差别价格政策。在产能严重过剩的工业项目建设中，要制定产能置换方案，实施等量或减量置换，在京津冀、长三角、珠三角等环境敏感区域实施减量置换。项目所在地省级人民政府应当制定等量或者减量的置换方案，并向社会公布。行业主管部门应当确认并公布替代计划，同时将替代产能纳入淘汰名单并监督实施。鼓励各地积极探索政府引导、企业自愿、市场化运作的产能置换指标交易，形成淘汰落后、发展先进的良性互动机制。
(4)调整和优化产业结构。
推进企业兼并重组。完善和落实促进企业兼并重组的财税、金融、土地等政策措施。协调解决企业跨区域兼并重组重大问题，理顺区域间分配关系，推动行业内优势企业整合过剩产能。支持兼并重组整合内部资源，优化技术和产品结构，压缩过剩产能。鼓励和引导非公有制企业通过参股、控股、资产收购等多种方式参与企业兼并重组。研究出台促进企业做优做强的指导意见，推动优强企业引领行业发展，支持培育优强企业发展壮大，提高产业集中度，增强行业发展的协调性和自律性。
优化产业空间布局。科学制定产业布局规划，在坚决遏制产能盲目扩张、严格控制总量的前提下，有序推进产业布局调整优化。按照区域发展总体战略要求，适应城镇化发展需要，结合当地环境承载能力、资源能源禀赋、产业基础、市场空间、物流交通等情况，，有序推进产业梯度转移和环保搬迁，从城市向园区退，防止落后产能转移。支持跨区域产能置换，引导国内有效产能向更具比较优势的优势企业和地区集中，推动形成分工合理、优势互补、各具特色的区域经济和产业发展格局。
(5)努力开拓国内市场需求。
扩大有效内需。适应工业化、城镇化、信息化和农业现代化的需要，挖掘国内市场潜力，消化部分过剩产能。推广钢结构在建筑领域的应用，提高钢结构在公共建筑和政府投资建设领域的使用比例，在地震等自然灾害高发地区推广轻钢集成房屋等抗震建筑；推进农村建设，稳步扩大钢材、水泥、铝型材和平板玻璃的市场需求。优化运力结构，加快老旧运输船舶的淘汰和更新。
着力改善需求结构。强化需求升级导向，实施绿色建材工程，发展绿色、安全、节能建筑，修订相关标准规范，提高建筑用钢材、混凝土、玻璃等产品使用标准，促进产品升级换代。推进节能、节材、轻量化，推广优质钢铝应用，满足先进制造业发展和传统产业转型升级需要。加快培育海洋工程装备和海洋工程设施市场。
(六)积极拓展对外发展空间。
巩固和扩大国际市场。鼓励企业积极参与各类贸易促进活动，创新国际贸易方式。拓展对外工程承包领域，提高对外承包工程质量和效益，积极承接重大基础设施和大型工业、能源、通信、矿产资源开发等项目，促进国内技术、设备、产品、标准和服务出口，培育“中国建筑”国际品牌。适应新的国际规范、公约和标准的要求，提升节能环保型船舶的设计制造能力，稳定船舶出口市场。
扩大对外投资合作。鼓励优势企业以多种方式“走出去”，优化制造区域布局，消化国内产能。建立和完善贸易投资平台和“走出去”投融资综合服务平台。推动设立境外经贸合作区，吸引国内企业入驻园区。按照优势互补、互利共赢的原则，发挥钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、造船等行业的技术、装备和规模优势，在全球范围内整合资源和价值链；加强与周边国家和新兴市场国家的投资合作，开展多种形式的对外投资，建设海外生产基地，提高企业跨国经营水平，拓展国际化发展新空间。
7)增强企业创新驱动发展的动力。
突破核心关键技术。运用市场机制和经济杠杆，倒逼企业增强技术创新的内在动力，推动企业转型和产业升级，增强以产品质量、标准和技术为核心要素的市场竞争力。努力构建以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系，集中力量突破和掌握一批关键技术。鼓励企业实施技术改造，推广应用钢铁、电解铝、水泥、平板玻璃等更加节能、安全、环保、高效的技术，提升高技术船舶和海洋工程装备的设计制造能力。
加强企业管理创新。深化国有企业改革，引导国有资本从产能严重过剩行业向战略性新兴产业和公共事业转移。鼓励企业加强战略管理，培育知名品牌，加强产品创新、组织创新和商业模式创新，提高有效供给，创造有效需求。提升企业管理信息化水平，推进精细化管理。重视创业人才开发，加强创新人才队伍建设，完善以人为本的企业人才激励机制。总结推广企业管理创新的优秀成果，实施企业管理创新示范工程。
(八)建立长效机制。
创新政府管理。加强工业、国土、环保、节能、金融、质量、安全、进出口等部门的协调配合，加强用地、用海、岸线审查，严格环保和质量监督管理，坚持银行自主审查贷款，形成法律法规明确责任的市场监管机制。深化投资体制改革，加强事中事后纵向横向共管。加强对产能严重过剩行业的动态监测分析，建立产能过剩信息预警机制。
创造一个公平的竞争环境。确保各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、平等受法律保护。切实减少对企业生产经营活动的行政干预，坚决清理和取消地方政府在招商引资中采取的土地、资源、税收、电价等优惠政策，以及地方保护、市场分割等限制性措施。加强知识产权保护和质量体系建设，打击假冒伪劣产品，整顿和规范市场秩序，形成有利于创新创业的市场环境。
完善市场机制。推进资源税改革和环境保护税立法。理顺资源和要素价格的市场形成机制，完善差别化价格政策，提高产业准入的能耗、物耗、水耗和生态环境保护标准，切实发挥市场配置资源的基础性作用。以资源环境承载能力上限，倒逼退出超标产能，达到节能减排标准，改善自然环境。完善转移支付制度，建立生态环境补偿责任制。
第四，分开政策
对于产能严重过剩的行业，要根据行业特点，有选择、有重点、有针对性地进行化解。
钢铁。重点推进山东、河北、辽宁、江苏、山西、江西等地区钢铁产业结构调整，发挥地方政府积极性，整合分散钢铁产能，推进城市钢厂搬迁，优化产业布局，累计压减钢铁产能8000万吨以上。逐步完善热轧带肋钢筋、电工钢、船舶钢等钢材产品标准，修订完善钢材产品设计规范，全面推广建筑结构纵向受力钢筋应用强度400 MPa及以上的高强度钢筋，替代335 MPa热轧带肋钢筋等低品质钢筋。加快高强度钢材产品分类认证和标识管理。落实公平税收政策，取消加工贸易项下进口钢材保税政策。
水泥。加快水泥和混凝土产品标准及相关设计规范的编制和修订，推广使用高标号水泥和高性能混凝土，尽快取消32.5复合水泥的产品标准，逐步降低32.5复合水泥的比例。鼓励依托现有水泥生产线，综合利用废渣，开发高标号水泥、特种水泥等新产品，满足海洋、港口、核电、隧道工程需要。支持利用现有水泥窑协同无害化处置城市生活垃圾和工业垃圾，进一步完善成本结算机制，协同处置生产线比例不低于10%。强化氮氧化物等主要污染物排放和能源资源消耗指标约束，依法淘汰整改不达标生产线。
电解铝。2015年底前淘汰16万安培以下预焙槽，每吨电解铝液交流电耗13700千瓦时以上，2015年底后产能达不到标准条件，电价在标准价格基础上提高10%。严禁各地自行出台优惠电价措施，采取综合措施推动缺乏电价优势的产能逐步退出，有序向具有能源竞争优势的地区特别是水电富集地区转移。支持电解铝企业与电力企业签订直购电长期合同，推动轻型运输车辆用铝产品开发应用。鼓励国内企业在海外能源富集地区建设电解铝生产基地。
平板玻璃。制定修订平板玻璃及制品标准和应用规范，在新建建筑和既有建筑改造中使用符合节能标准的门窗，鼓励使用低辐射中空玻璃，支持现有生产线升级改造，提高优质浮法玻璃原板比例。发展功能玻璃，鼓励玻璃原料生产和深加工一体化，平板玻璃深加工率达到50%以上，培育玻璃深加工基地。加快河北、广东、江苏、山东等重点产区和环境敏感区的结构调整。支持联合重组，形成一批产业链完整、核心竞争力强的企业集团。
船只。提高海洋开发装备水平，加强海洋保障能力建设，充分挖掘航运、海洋工程、渔业、行政执法、应急救援等领域海洋装备的国内需求潜力，调整优化船舶产品结构。加大对出口船舶信贷的金融支持，鼓励有实力的企业建立海外销售和服务基地。提高符合新的国际规范、公约和标准的船舶产品研发和建造能力，鼓励现有造船产能向海洋工程装备领域转移，支持中小企业转型生产，提高高端产能比重。提高行业准入标准，对不符合准入条件、超过一年未接受新船订单的航运企业实行差别化政策。支持企业兼并重组，提高产业集中度。
动词 （verb的缩写）政策措施
(1)完善行业管理。充分发挥行业规划、政策、标准的引导和约束作用，实施产业转型升级规划和行业发展规划，修订完善钢铁、水泥行业政策和铝、水泥、平板玻璃、船舶行业准入条件。加强行业准入和规范管理，公布合格生产线和企业名单。及时发布产能严重过剩行业产能利用率、市场供求等相关信息。定期公布淘汰落后产能企业名单。加强产品质量管理，对产能严重过剩行业实施产品质量分类监管。发挥行业协会在行业自律和信息服务中的重要作用。
(二)加强环境保护监督管理。加强环保准入管理，严格控制区域主要污染物排放总量，完善区域限批措施。抓紧研究完善污染物排放和环境质量标准，特别是京津冀等环境敏感区域。开展重点污染源环境质量和排放动态监测，对污染物排放超标企业实施限产停产等措施。加强对产能严重过剩行业企业的执法监督检查，曝光环境违法企业名单，加大处罚力度，责令限期整改。污染排放严重超标的企业要停产整改，整改后仍不符合污染物排放标准和特别排放限值等有关规定的企业要关停。
(3)加强土地和岸线管理。加强项目用地和岸线管理，对产能严重过剩行业企业用地和岸线进行全面检查，清理整顿违法建设项目用地和岸线，依法查处发现的土地违法行为。加强对产能严重过剩行业新增用地和岸线的审核，所有未经审批和备案的项目一律不得使用土地和岸线。各地要取消产能严重过剩行业项目用地优惠政策。政府土地储备机构为企业环保搬迁、兼并重组、淘汰落后等支付的土地补偿费。可用于支持企业搞好善后和转型发展。
(四)执行保持控制的财务政策。对产能严重过剩行业实施有针对性的信贷引导政策，加强和改善信贷管理。未取得合法手续的建设项目，不得贷款、发债或上市融资。依法保护金融债权。鼓励商业银行按照风险可控、商业可持续的原则，加大对产能严重过剩行业企业兼并重组、转型生产、产品结构调整、技术改造、产能向境外转移、市场开发等方面的信贷支持。对整合过剩产能的企业，积极稳妥开展M&A贷款业务，合理确定M&A贷款利率，贷款期限可延长至7年。大力发展各类机构投资，鼓励创新基金品种，探索企业并购融资渠道。加大对企业“走出去”的贷款支持力度，适当简化审批程序，完善境外投资保险产品，研究完善“走出去”投融资服务体系，支持产能向境外转移。
(5)完善和规范价格政策。按照反映资源稀缺程度和环境成本的原则，深化资源性产品价格改革。继续落实和完善非居民用水超定额加价和环保收费政策。完善差别电价政策，清理整顿产能严重过剩行业优惠电价政策，禁止自行实施电价优惠和电力补贴。钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃等高耗能行业。，能耗、电耗、水耗达不到行业标准，实行差别电价、惩罚性电价、水价。
(六)完善财税支持政策。中央财政加大对产能严重过剩行业结构调整和产业升级的支持力度，地方政府结合实际安排专项资金予以支持。中央财政利用奖励基金等现有资金渠道淘汰落后产能，适当扩大资金规模，支持产能严重过剩行业压减过剩产能。完善促进企业兼并重组的税收政策，鼓励企业重组，提高市场竞争力。对向境外转移过剩产能的企业，其出口设备和产品可按现行规定享受出口退税政策。修订完善资源综合利用财税优惠政策，支持高标号水泥和高性能混凝土生产，利用水泥窑处置城市垃圾、污泥和工业废弃物。
(七)落实职工安置政策。各级政府要切实负起责任，将企业下岗职工纳入就业扶持政策体系，化解产能严重过剩的矛盾。落实促进自主创业、鼓励企业吸纳就业和就业困难人员帮扶等政策，加强对下岗失业人员的免费职业介绍和职业指导等服务，提供职业培训，开展创业指导和创业培训，落实自主创业和小额担保贷款等税费减免政策，支持下岗失业人员以创业带动就业。做好下岗职工社会保险关系的接续和转移，按规定落实其社会保障待遇，依法妥善处理职工劳动关系。
(八)建立项目信息数据库和公开制度。建立全国统一的投资项目信息库，充分发挥信息化在市场监管中的作用。结合取消和下放项目行政审批、加强事中事后监管的要求，率先建立钢铁、电解铝等产能严重过剩行业项目信息库，覆盖现有生产企业在建和核准或备案项目动态情况。加强建设项目信息公开和服务，与国土、环保、金融等信息系统对接，形成协同监管机制。同时，建立健全举报和查处制度，鼓励和引导社会参与监督。
(九)加强监督检查。把化解产能严重过剩矛盾工作列为落实中央重大决策部署监督检查的重要内容，加强对本意见落实情况的监督检查，落实地方政府主体责任。认真执法问责，对工作开展不力的地方和部门进行通报批评，建立健全责任延伸制度。加强案件查办，对违法违规产能严重过剩工业项目监管不力的，按照国家有关规定追究相关责任人的责任。将遏制重复建设、化解产能严重过剩矛盾工作纳入地方政府政绩考核指标体系。及时公开化解产能严重过剩进展情况，发挥新闻媒体舆论引导和社会公众监督作用。
不及物动词实施保障措施
各地区、各部门要进一步提高认识，把思想和行动统一到中央的决策部署上来，切实履行职责，加强协调配合，以高度的责任感、使命感和改革创新精神，合力化解产能严重过剩矛盾。国土资源部门要进一步加强土地供应和土地利用管理，用好土地；环保部门要继续加强环境监管，管好环保门槛；金融部门要改进和加强信贷管理，用好信贷闸门。各有关部门要按照本意见要求，按照职责分工制定配套文件，完善配套政策，确保各项工作落实。省级人民政府对化解本地区产能严重过剩矛盾负总责，结合实际制定具体实施方案并组织实施，高度重视和有效防范社会风险，切实加强组织领导和监督检查，扎实稳妥做好化解产能严重过剩工作，确保本意见各项任务顺利实施。加强宣传引导，做好政策解读，营造化解产能严重过剩矛盾的良好社会氛围。