如何处理地方政府与在华外资企业的关系

改革开放前，中国沿袭前苏联模式，政企关系基本是“父子”关系。1978以来，国家不断对原有的企业管理体制进行市场化改革，产生了许多新的经济成分和多种政企关系并存的局面。中国地方政府和外资企业的关系更倾向于交警和司机的关系，是监管和被监管的关系。这符合我国经济体制改革的目标，即建立现代企业制度，使企业成为真正的市场主体。然而，现实中政府与企业的关系是多变而复杂的。中国地方政府和外资企业的关系一般是“交警和司机”。然而，受过去传统习惯的影响，“交警”总是试图超越自己的权限来治理“司机”，而“司机”却试图获得便利。

(一)外资企业在中国的现状

首先，外资企业在一些重要的产业领域一直处于主导地位。2005年8月31日，中国科学院院士、科技部副部长程津培在第四届中国科学家论坛上作报告时指出，中国100%的光纤制造设备、85%的集成电路、70%的纺织制造设备、80%的石油化工设备和几乎90%至100%的高端医疗设备依赖进口。

国务院发展研究中心2006年发表的一份报告显示，截至2005年底，我国已对外开放的28个重要行业中，外资企业已拥有21个行业的大部分资产控制权。中国八大饮料公司中有七家被可口可乐或百事可乐吞并。四大洗衣粉企业有三家被外资企业吃了；年产500万吨以上啤酒企业合资率超过70%。

其次，两税整合表明外资企业在中国投资的经济环境发生了变化。中国入世后，国内市场日趋成熟；随着中国融入经济全球化进程的加快，中国的经济体制改革和法律环境更加深入和完善，并逐步与国际接轨。两税的完全结合、严格的环保政策、完善的质量标准、规范的人力资源管理、合法的劳动关系以及“以市场换技术”政策的重新定位，都预示着中国的市场经济正在进入一个全新的时期。对于中国改革开放初期享受“超国民待遇”的外资企业，其身份将逐渐与中国的民营企业和国有企业保持一致，权利义务相同。

随着中国市场经济的日益成熟和与国际市场的进一步接轨，外资企业面临着新的挑战和新的发展机遇。有专家表示，两税合并标志着市场换技术时代的结束，外资企业在“超国民待遇”告一段落的同时面临新的选择。随着两税合并的发展趋势和环保的严格限制，跨国公司在中国投资前需要更多地权衡利弊。那些试图将夕阳产业中高能耗、高物耗、高污染的资本密集型制造业全面移植到中国的企业，可能会成为损人不利己的不当经营选择，而中国自主创新能力的提高，进一步挤压了这些落后投资企业的生存空间。

最后，经过30年的改革开放，中国进入了外资企业政策调整的关键时期。要总结前一阶段外资企业的经验，正视现阶段外资企业存在的问题，理顺地方政府与外资企业的关系，使我国经济更好更快地发展。

(二)中国地方政府正在处理与外资企业的关系。

首先，外资企业工会组织不健全，员工没有利益代言人。一是一些地方政府在招商引资上的偏袒和迁就。一些基层地方政府急于招商引资，盲目强调招商引资指标，在谈判和考虑各方利益时过分偏袒和迁就投资者，甚至以不建立工会、牺牲劳动者利益为代价招商引资。由于地方政府的定位没有“摆正”，无法合理有效地整合劳资关系，部分地区出现劳资冲突和纠纷。虽然工会法赋予了各级工会组织相应的权利，但工会等与劳动者权益保护相关的职能部门在地方政府中普遍处于非核心地位，独立行使职权效率低下，执法活动容易受到各种行政干预，造成“底气”不足的问题。

其次，外资企业代表处存在诸多问题。②许多外资企业常驻代表机构参与非法活动。据工商部门调查，外资企业驻华代表机构最常见的违法问题是从事经营活动。1983颁布实施的《外国企业常驻代表机构登记管理办法》明确规定“外商投资企业常驻代表机构应当是从事间接经营活动的代表机构”。在现实生活中，很多外资企业代表处从事经营活动。一位正在接受工商局调查的外资企业高管表示，外资企业的代表处不具备业务职能，但外资企业的代表处几乎都是开放的。“如果代表处开不了，有一个很好的便宜货，就是可以不交税，也可以避免国内很多麻烦的事情。一旦成为销售公司，就要交很多税。”一位外资企业高管道出了很多外资企业代表处违规操作的原因。现行税收法规规定，对没有经营收入或服务收入的代表机构，不征收营业税和企业所得税。工商总局外资局上述人士表示，外资企业常驻代表机构每年给中国造成的直接和间接经济损失难以统计。

最后，外资企业员工权益受损。(3)一是部分境内机构看到外资企业劳务派遣业务发展势头迅猛，未经批准开展劳务派遣业务，违反有关规定未为被派遣员工办理社会保险。一些外资企业为规避劳动保障法律法规，违规聘用员工代理工作，导致一些派往外资企业的员工无法与其正式员工同工同酬，工伤后往往得不到赔偿。这些派遣员工权益受损后，不法代理人无法依法保护员工权益，还会与外商合伙，欺骗外资员工。二是一些外国投机者进入中国市场淘金时，以低廉的成本雇佣中国员工做非法劳工，而不是按照中国的法律法规与员工签订劳动合同、办理社会保险手续。

面对上述问题，地方政府不应视而不见，而应根据我国外资企业的现状，不断调整和修改我国对外资企业的政策法规。

第二，面对新的国际经济竞争的挑战，中国地方政府和外资企业如何实现互利共赢？

中国正处于历史机遇的关键时期。要在中国这样的大国实现中华民族的伟大复兴，没有现成的方案。是自主发展，还是融合全人类智慧，由我们自己决定。党的十七大提出“提高对外开放水平”，我的理解是“融合全人类智慧，解决中国发展问题”层面的对外开放战略方针。这一政策是我们今后处理与外资企业关系的重要指导思想，也是科学发展观的要求。根据这一政策，外资企业是社会主义现代化建设进程中一支不可忽视的力量。只有地方政府和外资企业的关系和谐，才能实现互利共赢。

(一)进一步深化经济体制改革，转变政府职能，提高开放水平，为在华外资企业创造平等、互利、合作、和谐的环境。

企业是市场经济的主体，政府是宏观调控的主体。两者目标一致，又有各自不可替代的分工。看不见的手和看得见的手，二手融合，相辅相成，是奠定和谐政企关系的重要基石。在当前条件下，政企和谐的主动权在政府，重点是依法行政。关键是地方政府要营造一个加速、科学、创新、和谐发展的社会环境。同时，企业需要依法经营，规范发展，创新创造，承担相应的社会责任。从地方政府层面来看，需要从以下五个方面把握关键:

1，定位准确是第一前提。

构建平等互利、合作和谐的政企关系，需要建立一个前提，即在市场经济和法治社会条件下，地方政府和企业要对各自的角色有一个准确的认识。地方政府的职能很明确，就是履行“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”四大职责。企业是市场的主体，是社会的细胞，是财富的创造者。追求利润、规避风险是其义不容辞的责任，遵守规则、贡献社会是其应尽的义务。二者在增加社会财富总量、促进社会发展和进步方面目标一致。为此，地方政府应制定规划，明确方向，为企业提供服务和保障，督促企业遵守法律法规，促进各类市场主体公平竞争和协调发展。企业应在遵守法律法规、不损害公众利益的前提下，尽一切努力实现利润最大化，尽可能承担必要的社会责任。

基于上述定位的公平、有序、和谐的政企关系，即平等，意味着地方政府和企业是一对法律地位平衡的能动主体。互利就是地方政府和企业有天然的荣辱联系。合作是指地方政府和企业的具体行为需要相互配合，形成默契。

2.依法行政是第一责任。

在当前形势下，主要受经济社会发展水平的制约，促进经济发展仍然是地方政府义不容辞的中心任务。这就带来了一个公众关心的问题，即地方政府在促进经济发展中应该如何作为，是依法正当作为，还是超越法律范围乱作为。随着企业产权制度改革的深入，大部分地方已经解决了政企分开的问题，或者至少从法律认识层面解决了这个问题。因此，地方政府在经济领域是否依法行政，对法律、经济、企业界的影响更直接、更深刻，也更现实。从这个意义上说，依法行政是构建新型和谐政企关系的首要责任、核心和关键。正因为如此，全面推进依法行政，加快建设法治政府，对于提高经济社会法治化水平，促进经济健康发展，显得极为重要和紧迫。

依法行政需要解决两个核心问题。第一，地方政府应该做什么，即地方政府的法定职能是什么；二是地方政府应该做什么，即地方政府的行政程序是什么。只有把内容和程序有机统一起来，依法办事，才能实现真正意义上的“依法行政”。在经济领域，与企业相比，地方政府必须认真研究哪些行为在市场经济条件下属于越位、缺位、错位，哪些行为在法治社会条件下属于程序不当、滥用职权。所有这些行为都会阻碍政府与企业之间正常的法律关系，最终损害企业的利益和政府的形象，阻碍建设法治社会的进程。因此，必须有效地克服和解决这些问题。

3.服务第一是第一理念。

如果说企业以追求利润最大化为终极目标是市场经济的自然规律，那么地方政府追求服务至上也应该是现代经济社会发展的必然要求。在西部开发的历史上，人们曾经认为最好的地方政府是管理最少的政府，但当发现市场机制也失灵时，人们开始普遍认为提供最好服务的政府是最好的政府。在我国，随着社会主义市场经济的快速发展，社会和各级地方政府对建设“服务型政府”的需求和愿望与日俱增。毫无疑问，在构建新型和谐政企关系的过程中，地方政府应当树立服务第一的理念，尤其是鉴于地方政府在经济领域需要做出的一切努力，都必须首先考虑和维护市场主体的合法权益，在法律许可和不损害公共利益的前提下，最大限度地促进企业利润最大化目标的实现。

4.创造环境是落脚点。

构建平等互利、合作和谐的政企关系，地方政府不仅要在相对微观的层面上为企业提供优质服务，更要在更长远的层面上为企业创造优越的发展环境。严格来说，提供服务和创造环境是相互交叉、相互依存的，但从更广泛的意义上说，地方政府的四大基本职能归根结底都是“创造环境”。因此，创造环境是地方政府构建新型和谐政企关系的立足点。理顺了中国地方政府与国内企业的关系，势必有利于外资企业在中国的发展。

5.改革创新是第一动力。

只有改革才能催生活力，只有创新才能铸就灵魂。政府与企业之间建立平等互利、合作和谐的关系，也有赖于改革创新。

(二)地方政府应加强对外资企业的监管，加强地方政府与外资企业的平等沟通，实现互利共赢。

改革开放初期，一些地方政府给了外资企业很多优惠政策，外资企业在中国实际上享受了超国民待遇。很多时候，地方政府对外资企业的监管不力。外资企业在华事件很多，如:肯德基遭遇苏丹红、高露洁含致癌成分、朗讯商业贿赂事件、索尼“问题相机”、肯德基劳务派遣纠纷等。为什么会这样？问题可能很多，答案也不确定，但一个现实是无法回避的，这与地方政府监管的缺失和事后惩罚的不到位有关。如何监管，我觉得可以从以下两个方面入手:

1，对国企和外资企业的监管应该一视同仁。

一直以来，我国执法部门以国有企业监管为重点，逐步建立和完善了各种机构、规章制度和监督机制，并取得了成效，但忽视了对外资企业的监管。由于跨国公司在“国际标准”运作的光环下拥有良好的企业形象和声誉，人们有理由相信这些公司是守法的，但事实表明，即使在相对完善和规范的环境下，跨国公司仍然存在经济犯罪的可能性。资本的本质是实现价值增值，追求利润，而跨国企业往往被诟病为水生植物，为利润而活。跨国公司在中国的大量投资，往往伴随着许多冠冕堂皇口号下的社会公益活动。然而，中国潜在的巨大市场对他们来说是显而易见的。某种程度上，跨国公司犯了行贿等经济犯罪，比本土企业危害更大。抛开这种遵守“潜规则”的行为对社会观念和风气的影响不谈，仅仅因为跨国企业在全球活动中的便利性，相关的经济犯罪就会更加隐蔽。

这些都应该让我们的执法部门转变观念，将外资企业纳入监管视野，引入加强教育、鼓励举报等机制，并规定相应的奖惩措施。

有人可能担心加强对外资企业的监管会吓跑投资者。其实这种担心是多余的。没有一个企业希望自己内部出现问题。跨国企业追求的是利润，他们很清楚，一旦发生经济犯罪，他们也会是受害者。一旦问题暴露，不仅公司的公众形象会受到很大影响，客户也会因为避嫌而往往不愿意与之交易。对地方政府加强监管，防范针对外资企业的经济犯罪也是一种帮助。

2.在监管过程中，要着力解决当前最突出的矛盾。

首先，要定期检查监督外资企业社保的办理情况。监管工作是否涉及所有外资企业是否投保；外资企业是否按时为员工缴纳社会保险；外资企业职工社会保险缴费基数和比例是否符合社会保障政策规定；外资企业员工能否享受相关社会保险待遇。要加强外商出境或撤资时的社保监管。包括外商投资企业是否按照中国的政策和法律办理了终止外商投资企业职工劳动关系和社会保险的手续；外资企业员工是否存在补缴或不缴纳社会保险的问题；外资企业员工是否仍在享受相关社会保险待遇(如工伤、医疗期等)。要加大对违反在华外企员工社会保险政策规定的外资企业的处罚力度。只有遵纪守法，纠正违法行为，才能有效约束外资企业的行为，使其重视在华外企员工的社会保险政策法规，不逃避为员工缴纳社会保险的法律义务。

其次，要建立有效的机制来应对外资的非正常撤离。随着国际金融危机的持续蔓延，我国外资撤离的可能性加大，资本非正常撤离现象有所抬头。除了调整利用外资政策，还应建立相关机制，有效缓解外资非正常撤离的影响。(3)比如2008年6月5438+10月，103家韩资企业半夜“出逃”山东。以这种方式抽走资金的外商，前期偷偷转移资产，之后选择“一夜消失”，留下了大量的劳资纠纷、建设工程、买卖合同纠纷等问题。韩国经济对外依存度很高，“半夜出逃”是对当时中国经济发展不确定性判断的回应。另一方面，资本非正常撤离有特殊原因，最重要的是地方政府对引进外资的态度和监管存在问题。对外资的过度偏好使得外资来去自由，对外资企业的监管形同虚设。

最后，加强对外资企业用工的监管。改革开放以来，为了促进经济和社会发展的需要，国家和地方政府对外资企业给予了更多的优惠措施。这些优惠涵盖广泛的范围和内容，包括中期就业。鉴于之前优质积累的外资品牌知名度和招商引资的压力，地方对外资企业的监管相对宽松。实事求是地说，在特定的历史阶段实施这一战略是合法的，外资企业在中国的市场拓展也促进了中国的经济增长。但是，这些都不能成为外资企业可以逃避监管的理由。企业本身的逐利冲动，就是无论内资企业还是外资企业，都试图用尽可能少的投入换取尽可能多的收益。国内一些中介机构违规从事外资企业劳务派遣业务，肯德基等外企搞“劳动用工双重标准”，呼吁政府加强对外资企业用工的监管。

3.在加强监管的同时，地方政府和外资企业要平等沟通，实现互利共赢。

中国的发展离不开外资企业的参与。无论是地方政府还是外资企业，都应该坚持互利共赢的原则。墨子曾经说过，地方政府有政府利益。地方政府在处理与外资企业的关系时，不仅要想外资企业答应你什么，还要想你能为外资企业做什么，调查你的地方政府与外资企业之间存在哪些共同利益的话题，重点是这些利益。首先，要依法建立平等高效的沟通渠道，不断完善沟通机制。其次，要引导外资企业积极参与中国的社会主义建设，使外资企业的利益与中国的产业政策相一致，实现互利共赢。