谈入世后中国行政执法面临的问题。

作为全球性的多边贸易规则，WTO规则规范了缔约国政府的行政行为。正如世界贸易组织所宣称的，WTO规则“是世界上大多数贸易国家通过谈判签订的，为国际商务活动提供基本的法律规则，其本质是契约，约束各国政府将其贸易政策限制在约定的范围内”。中国入世后，首先受影响的不是“企业”，而是“政府”。中国的依法行政将不再是国内的行政管理问题，而将更多地受到国际协定的制约。行政机关及其工作人员对此必须有充分的认识，积极应对WTO规则对我国行政法治建设提出的新课题。本文拟从法律依据、行政行为、行政救济制度等方面探讨中国加入WTO与依法行政的关系。

一、WTO规则与中国政府行政行为的基础

加入WTO意味着WTO法律规则将成为我国行政法的重要渊源，所谓“依法行政”在其基础上将发生重要变化。

众所周知，WTO是世界上唯一处理国家(单独关税区)之间贸易规则的国际组织。其成立的目的主要是尽可能促进贸易的自由流动，消除贸易壁垒，鼓励缔约方政府严格遵守世贸组织的规则和纪律，履行承诺，保持其贸易政策的透明度和可预测性。

世贸组织的法律基础是《关于建立世界贸易组织的马拉喀什宣言》及其附件中的一系列适用协定。《世贸组织协定》是一项国际条约，由各成员的立法机构通过宪法程序正式批准。在批准这一协议时，立法机构也承担了使国内立法符合世贸组织规则的义务。

这一系列协定确定了一些基本的法律原则，为国际商务活动提供了基本的法律规则，为缔约国政府的对外贸易管制提出了基本的法律框架。《建立世贸组织协定》第16条明确规定，“各成员应保证其法律、法规和行政程序符合其在附件协定中规定的义务”。这也表明世贸组织成员有义务使其国内立法符合世贸组织的协议。《对GATT 1994第24条的解释和理解》在原第24条的基础上，还增加了“成员对遵守GATT 1994负有完全责任”。缔约一方(国家)应采取一切可能的合理措施，保证其领土内的政府和当局以及地方政府和当局能遵守本条例的规定。“如果地方政府未能遵守相关规定，议员甚至可能被要求提供赔偿。

因此，无论从WTO性质、法律地位还是WTO规则来看，WTO都是对缔约国政府的对外贸易行政管制行为和相关的国内经济管理行为进行约束的。《中国与世界贸易组织关于中国加入世贸组织的议定书》第19条规则详细规定了中国国内的行政问题，没有一条涉及企业行为。个人或企业，虽然是对外贸易活动的主体，要与本国和其他国家的法律打交道，但不是WTO协定的缔约方，也不是WTO权利义务的直接接受者。因为，WTO规则的主要对象不是作为单一主体的经济交往，而是作为一个整体的一国政府行为。例如，透明度原则要求成员实施的所有与国际贸易有关的法律、法规、司法判决和行政决定都必须公布，甚至一个成员政府与另一个成员政府缔结的影响国际贸易的协定也必须公布。这一切显然是针对所有WTO成员国政府的。入世后，WTO规则无论是转化为国内法还是直接纳入国内法，都将成为我国行政部门和司法部门实施WTO协议的法律依据之一，即我国对外贸易行政管制的重要法律依据。

事实上，即使按照中国现行法律，WTO规则在中国现行法律中的重要地位也是显而易见的。我国《民法通则》规定:“中华人民共和国缔结或者参加的国际条约同中华人民共和国民法有不同规定的，适用国际条约的规定，但中华人民共和国声明保留的条款除外”；最高人民法院、最高人民检察院联合发布的《民事诉讼法》1987《关于办理涉外案件若干问题的规定》也指出:“国内法和部分国内规定与我国承担的条约义务相抵触时，适用国际条约的有关规定。中国不能以国内法为由拒绝履行国际条约义务。”毫无疑问，在处理涉外民事案件时，条约优于国内法已成为一项基本规则。

加入世贸组织后，在处理涉外民事案件时，如果国内法与世贸组织规则不一致，应首先适用世贸组织规则。WTO规则已成为我国法律体系中极其重要的组成部分，其效力高于国内一般法律、行政法规、地方性法规和规章。因此，中国加入世贸组织后，一个必然的结果是，中国行政行为的法律依据大大扩展了。除宪法、法律、行政法规、地方性法规、政府规章等以外。，WTO规则作为国际条约将占据越来越重要的地位。

二、WTO与行政行为模式的转变

我国传统的行政行为模式强调行政的垂直管理职能，强调行政主体与行政相对人之间的管理和服从关系。强调行政行为的“权力”要素，却忽视权力的制约和公权力与公民权利的平衡；强调行政行为的“单方性”，即只要行政主体在其法定职权范围内，就可以自行决定并直接实施行政行为，不受行政相对人意志的影响或支配；强调行政行为的强制性，而忽视了对强制性行政行为的制约。与此相对应，传统的行政救济方式和程序单一，范围狭窄。

加入WTO后，我国依法行政的法律环境将发生巨大变化，在此指导下的传统行政法学理论和行政模式将面临巨大冲击。传统的强制、单边、不透明、缺乏程序的行政行为将被注重服务和引导、透明、程序合法、救济全面的行政行为所取代。

具体来说，加入世贸组织后，中国的行政行为将在以下几个方面发生重要变化:

(1)行政行为的观念从传统的管理观念转变为管理与服务并重。

入世意味着政府将承担更多的服务职能，需要“用服务导向取代传统的政府中心主义”(王世雄《规范政府管理与改善政府治理》，新华文摘，2000年，10)。这种服务导向要求政府为国内企业提供开放的、多方面的帮助，这是经济全球化对我国政府行政行为的挑战。因此，行政法将强调行政主体与行政相对人之间的对话与合作，行政将不仅仅是垂直管理，更多地意味着“服务”。特别是，有关行政当局和国内企业之间的交流与合作将变得越来越重要。因为，作为政府，一方面要对自己的法律法规与世贸组织规则的一致性负责，也要对自己商界的行为负责。如果政府或企业的行为违反了WTO规则，中央政府首先要承担外部责任。但是，政府很难直接监督国内每一家企业的情况，更难以直接了解其他缔约方和企业违反世贸组织规则的情况。因此，为了充分利用世贸组织规则并从中获得利益，企业和政府必须充分合作和沟通，企业应及时向政府报告其所知，以便政府根据世贸组织规则采取相应措施，维护国家经济安全，维持国际收支平衡，保护国内企业的合法利益。政府也要积极配合企业，了解情况，收集证据。只有这样，才能在提起WTO争端解决程序时处于有利地位。这一切都有赖于行政主体服务意识的真正树立及其与企业的有效沟通和充分合作。

根据世贸组织规则，政府的服务职能还体现在有义务设立咨询点，方便本国或其他成员的企业了解本国的法律、法规、其他规范性文件和技术信息，政府有义务答复和提供相应的信息。《GATS公约》第三条规定，这一领域的每个成员必须设立一个咨询点，应其他成员的请求，提供有关适用GATS或影响其适用普遍性的所有相关措施的特别信息。《动植物检疫协定》规定，由政府设立的动植物检疫咨询点负责提供有关动植物检疫措施的咨询解答，并处理相关文件。

(2)WTO与抽象行政行为

WTO规则的一个重要条款是透明度的要求，主要规定在《关税与贸易总协定》第10条、《服务贸易总协定》第3条和《与贸易有关的知识产权协定》第63条。根据这些规定，成员国实施的与国际贸易有关的法律、法规、司法判决和行政决定必须迅速公布，以便政府和企业熟悉。一个成员和另一个成员缔结的影响国际贸易的协定也必须公布，以防止成员之间的不公平贸易。不能发表的，必须提供公众能够获得的条件。这一要求通常被称为透明原则。透明度的要求有助于促进成员法律法规与世贸组织规则的一致性，同时为判断和监督成员法律法规是否符合世贸组织规则提供了初步而坚实的基础。

为了加强世贸组织成员贸易政策的透明度和对世贸组织成员贸易政策评估的有效性，世贸组织规则要求成员及时向世贸组织秘书处通报其贸易政策和措施及其动态变化。世界贸易组织的整个协议包含200多项通知要求，涉及货物贸易、服务贸易、与贸易有关的知识产权、与贸易有关的投资措施等诸多方面。例如,《服务贸易总协定》第3条规定，每一成员应立即或至少每年一次向服务贸易理事会通报所通过的对其根据本协定承担具体义务的服务贸易有重大影响的任何新的法律、法规或行政命令，或对现有法律、法规或行政命令的任何修改。通知是所有成员必须履行的重要义务，是贸易政策透明度的重要制度。

因此，加入WTO后，为了履行WTO规则，我们的行政立法行为和政府制定规范性文件的行为都需要改革。

目前，中国的行政法规体系不符合WTO规则的透明度要求。近年来，中国在涉外税收、外汇管理、加工贸易等方面频繁进行政策调整。，但制定法律政策的程序、法律制度本身和金融体系都缺乏透明度。一些政策的出台，由于缺乏信息沟通渠道，往往是外商投资企业在经营中遇到问题，才知道相关法律法规已经发生变化。

首先要做的是彻底清理现行的法律法规和相关政策措施。与中国承诺不一致的要废除，与世贸组织规则相违背的要修改。凡需要实施的，必须在指定的公开出版物或专门出版物上公布。目前，法律法规清理工作正在紧张有序地进行，法律法规和政策措施的及时、完整、畅通程度也有了很大提高。

特别值得我们关注的是，入世后，如何对待各级政府和政府职能部门制定的规范性文件。在政府的实际工作中，规范性文件的作用难以立即被替代，是许多政府行政执法机关的实际执法依据。规范性文件的负面效应显而易见:不透明、无效、分散、混乱；基于地方利益制定规范性文件，比如用地方“红头文件”筑起一道灰色的墙，分割垄断地方消费市场，通过地方政府制定规范性文件确定地方利益优先或地方当事人利益优先的原则，部门针对垄断行业制定规范性文件。入世后，对此类规范性文件处理不当，将严重损害中国的对外经济形象和利益，并可能被其他成员诉诸WTO争端解决机构。例如，世贸组织《与贸易有关的投资措施协议》(TRIM)规定，发达国家将在3年内取消以下不适当的投资措施，发展中国家将在5年内取消:限制投资者在东道国使用的原材料进口，限制投资者在当地生产的出口产品的数量、价值和比例，限制投资者的外汇使用权，规定必须使用国内供应的产品...，中国最近修改了外商投资企业法，与这些规定不一致。但这些规定很可能被地方政府的规范性文件破坏，从而造成严重的法律后果。

基于此，有学者主张取消政府制定规范性文件的权力，清理后将相关措施统一为法律或法规。我国现行法律对规范性文件的定义是，不属于立法法所说的立法，行政相对人可以通过行政复议获得救济。笔者认为，入世后，需要强调国家法制的统一性，特别是地方政府不能以地方特殊性为由，做出违反WTO规则和上级法律法规的抽象行政行为，否则将给国家带来很大的麻烦，对市场经济体制的建立极为不利。但是，我国各地经济状况的差异和不平衡是客观存在的，国家也要求各地在中央的统一领导下，因地制宜，充分发挥地方的积极性。因此，取消所有规范性文件是不现实的。比较实际的做法是，首先实现政府制定规范性文件权力的明晰化、程序的公开化和法制化、监督渠道的多样、方便、快捷。然后随着政府职能的转变，整合政府行政领域，从根本上解决规范性文件满天飞的问题。

(3) WTO与具体行政行为

二战后，世界各国政府的职能都集中在对市场秩序、社会秩序和公共服务的控制上。近二十年来，包括欧美和日本在内的西方主要发达国家放松政府管制，加强市场监管，将一些政府垄断的项目转移到市场竞争领域，与社会力量分担政府的部分责任，将市场竞争引入一些公共管理领域。例如，日本建立了大量的“第三部门”(介于政府和市场之间的非政府中介组织)，通过招标等方式将许多传统上由政府承担的事务转移给非政府组织。我国目前的行政体制改革也包括类似的内容，即政府职能下放、管制放松将是必然趋势。我国各级行政机关将退出许多传统的行政行为，行业协会和会计师、律师等社会中介组织将发展起来。这也是加入WTO的必然结果。一方面，WTO的宗旨是促进经济贸易自由化，这就要求经济市场化，放松政府管制，改变管制方式；另一方面，通过社会中介组织的桥梁作用，规范行业行为，协调企业关系，沟通政府与企业，与国际跨国集团打交道，进入国际市场。

而且，WTO规则赋予了传统行政行为新的内涵，这些传统行政行为的适用条件、方式、范围和程度都不可避免地受到WTO规则的影响。特别是行政调查、行政处罚(特别是海关行政处罚)、行政许可(特别是进出口许可证)、行政征收(特别是税务系统)和行政给付(如政府补贴)等。).然而，一些过去人们不重视的行政行为将变得越来越重要，如行政指导、行政合同、行政规划和行政补贴。行政行为的方式将更加多样化、规范化和程序化。可以认为，WTO规则直接涉及我国各种具体行政行为，行政机关需要依据WTO规则重新审查每一项行政行为的合法性和合理性。例如，在行政支付行为方面，不正当的政府资助和补贴会引起其他成员国根据世贸组织规则进行报复。

值得注意的是，WTO规则的对象不仅是作为整体的国家行政行为，还包括地方政府的各种行政行为。例如，服务贸易协定涉及许多国内法，并广泛涉及国内地方行政行为。上个世纪的最后30年可以说是国际贸易的一个重要转折点。国际服务贸易出口增速已超过国际贸易出口增速，年均增速超过10个百分点。据预测，到2030年，服务贸易在国际贸易中的比重将等于甚至超过货物贸易，成为国际贸易的重要对象。我们需要注意的是，与货物贸易相比，服务贸易对成员国法律的影响是不同的。一国政府可以通过边境措施对货物贸易进行统一管理和调整，而服务贸易则涉及政府在国内每一个行业的政策，即地方政府的行政行为。再比如，国民待遇要求商品一旦进入一国市场，就必须与中国生产的同类商品享受同等待遇。这些待遇包括在国内税和适用于国内销售、采购、运输和分销的法律法规方面对进口产品和国内产品的同等待遇，以防止进口国利用国内税和相应的销售制度来抵消关税减让的效果。因此，WTO不仅涉及国家整体的行政行为，还涉及国内法和地方行政机关的行政行为，以及国内行政管理水平的整体提高。

(4)WTO与行政程序法治化

WTO规则与行政程序的关系极为密切。实际上。WTO规则更多的是程序性规定，比如行政行为的透明公开就是行政程序的要求。进一步完善我国行政程序法律制度，将是我国加入WTO后推进我国行政法治化进程的一项紧迫任务。

根据WTO规则，通过行政程序的法制化，将合理、简洁、高效的行政程序制度化、法律化，促使行政机关选择优化效率的手段，克服人们经常担心的繁文缛节，提高行政效率，使国内法和国际条约的实施成为可能；行政程序将行政机关置于法律控制之下，要求行政行为既符合行政实体法，又符合行政程序法(包括WTO规定的行政程序规则)；行政程序可以极大地促进行政公开，增加行政活动的透明度，便于利害关系人和外界了解和预测；它可以为普通公民参与行政活动，在公共行政领域依法行使主权，支持依法行政工作，减少不必要的行政纠纷，甚至创造社会稳定，发挥着重要作用。

应该说，在我国，规范行政权力的行政程序法律制度建设取得了显著进展。1989年4月通过的《行政诉讼法》迈出了我国行政程序法制建设的重大一步。在我国，通过法律宣布违反法定程序的行政行为无效还是第一次。严格来说，行政诉讼法和其他程序法一样，只是法院审理行政案件的一种程序制度，属于事后监督的范畴。人民法院通过审理行政案件，监督行政机关的行为是否符合行政实体法和法定程序。1997年6月+10月1日生效的《中国行政处罚法》和1999年3月颁布的《行政复议法》，是我国当代行政程序法制建设最重要的两个成果。《行政处罚法》很好地体现了现代行政程序制度对行政权的制约；它借鉴了西方的听证制度——虽然这种借鉴非常有限，仅限于作为具体行政行为的部分行政处罚，但其对于完善我国行政程序法律制度的意义不言而喻。《行政复议法》的颁布实现了行政机关内部自我纠错程序的法制化，同时也强调了政府复议机构对行政行为的程序性审查，因此对我国行政程序制度的构建具有重要意义。

但是，从总体上看，我国现行行政程序法律制度的缺陷仍然明显，不能适应我国加入世贸组织的需要。

第一，行政程序由许多授权部门立法制定，过于简单，重在方便执法而不是保证行政行为的公正性，带有鲜明的管理色彩。我们感觉行政程序授权立法严重削弱了行政程序对行政执法机关原有的制约作用。在许多西方国家，都有专门的、统一的行政程序法典，以总则和分则相结合的方式来规范行政程序行为。如荷兰的行政法总则，美国的行政程序法。在我国，制定统一的行政程序法的呼声也很高，但从立法现实来看，对不同的行政行为分别立法的倾向明显，如正在起草的行政处罚法、行政许可法、行政强制法等。

二是行政程序公开程度低，程序的公开透明是行政机关接受公众监督的前提。如果程序不公开，监督就无从谈起。行政程序的公开需要法律的保障和确认。其中包括行政公开和告知、听证、申请、异议等方法。它们是保证公民了解利益相关的行政行为，参与行政管理，体现民主原则的重要途径和程序。必须以法律形式予以确认和设定，使之成为法定的行政程序。行政公开是现代行政的发展趋势，也是WTO规则的基本要求。加入WTO后，行政决策的过程和结果，特别是与利害关系人直接相关的行政决策，必须公开。在这方面，我国《行政处罚法》有很好的规定:对违法行为的行政处罚规定必须公开，未公开的不得作为行政处罚的依据。该法还规定，对行政处罚举行听证的，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，应当公开举行。《行政复议法》也强调“公开”，比如规定复议申请人或者第三人可以查阅被申请人提供的证据。然而，现有的规定仍然很不充分。此外，近年来，中国许多地方政府机构都开展了政务公开，制度和程序公开，取得了良好的效果。特别是镇务公开、村务公开在各地得到了推进，取得的成效是明显的。但同时也要看到，一切似乎还是属于“政府伦理”的范畴。做报纸表扬，媒体宣传，不做也没事。没有法律责任去限制它。我们“必须大胆吸收和借鉴人类社会创造的一切文明成果，以及包括发达资本主义国家在内的世界各国一切反映现代社会化生产规律的先进管理方法和经营方式”。要建设有中国特色的社会主义法律体系，必须积极而不是盲目地借鉴西方法治建设的经验，完善我国的行政程序制度也不例外。

第三，违反程序法的行为往往得不到有效补救。在法定行政程序被破坏的情况下，如程序缺陷、程序滥用、顺序颠倒等。，应该有严格的行政和司法途径来挽救和救济他们。行政途径包括行政机关自身的监督机制或行政复议制度。但是，在法律上却没有明确、严格的规定来追究违反法定程序者的责任，以惩罚违法者，从而牢固树立和维护法定行政程序的尊严。目前司法审查多用于认定程序违法，即因行政相对人在其合法权益受到侵害后提起诉讼所致。它不仅具有确定行政行为是否违反行政诉讼法的功能，还具有确定违反行政程序的行政行为无效并予以撤销的功能。我国行政诉讼法规定，可以对行政行为是否符合法定程序进行审查，并依法予以撤销。问题是，我国行政诉讼法规定，行政行为被认定违反法定程序并被确认无效后，只能作出责令行政机关重新作出具体行政行为的判决，这实际上是给程序违法开了绿灯。这说明我们现行的行政程序在制度上和理念上都与国际通行的法律规则相差甚远。

三。WTO与中国行政行为的司法审查

加入WTO客观上要求我国进一步完善行政复议和行政诉讼制度，以维护行政相对人的合法权益。行政机关及其工作人员必须注意，几乎所有的WTO协定都有关于司法审查的规定。GATT第10条规定，缔约各方应统一、公正、合理地执行该条规定的法律条款、司法裁决和行政决定，同时缔约各方应尽快保留或建立司法、仲裁或行政法庭或程序，以便能够迅速检查和纠正与海关事项有关的行政行为。这种法院或程序应该独立于负责行政执行的机构，他们的判决构成先例，可以作为今后类似事项的指南。《补贴与反补贴协定》第23条和《政府采购协定》第20条也载有一些关于行政救济的规定。这些规定的基本要求是:所有与外经贸有关的政策和措施，包括行政决定和行政裁决，都必须为当事人提供司法救济机会和司法救济程序；如果没有给予当事方司法救济程序，他们可以将争端提交世界贸易组织。这些都对我国传统的行政救济模式提出了新的课题。

首先，关于“行政终局裁决”行为的司法救济机会和司法救济程序问题。我国《行政诉讼法》规定，行政机关依法作出最终裁决的具体行政行为，人民法院一般不予受理。但《反倾销协定》第13条规定，反倾销案当事人对处理该案的国家主管机关作出的终裁或行政复审结果不服的，各成员应允许其向司法部门提起诉讼；我国《反倾销和反补贴条例》没有规定倾销裁决的司法审查程序。TRIPS第41条第4款规定，行政部门的最终决定或裁定在任何情况下都应给予司法审查的机会。中国在2000年修改了专利法，赋予专利申请人对专利复审委员会的复审决定提起行政诉讼的权利。但是，商标法还有待修改。虽然我国2000年3月的行政诉讼司法解释已经将一些原本由行政机关决定的行为纳入了司法审查范围(注)，但仍然非常有限。

此外，根据WTO规则，司法审查的范围将涵盖一些抽象行政行为。《服务贸易总协定》第6条要求:“在不违反一国宪法和法律制度的前提下，各成员应尽快维持或建立司法、仲裁或行政法院或程序，并应受影响的服务提供者的请求，对影响服务贸易的行政决定进行迅速审查，并在该请求被证明合理时给予适当的救济。当这些程序不独立于受委托作出有关行政决定的机构时，该成员应保证这些程序实际上作出客观和公正的审议。”因此，虽然我国《行政诉讼法》将抽象行政行为排除在司法审查之外，但在GATS，行政机关涉及行政相对人利益的政策、具有普遍约束力的决定和命令将逐步纳入司法审查范围。

第三，中国行政审判的公正性将受到世界范围的评判。因此，我们的一项重要任务是进一步增强行政机关工作人员和行政法官的法治观念，特别是行政法官必须迅速掌握WTO协定和规则的内容，学习涉外诉讼的相关知识；行政机关及其工作人员必须树立依法办事的意识，积极支持法院依法进行审判，* * *塑造我国司法审查的良好国际形象。

如果说入世前中国行政法治化进程的动力主要来自国内经济体制改革以及由此引发的社会、政治、经济变革，那么入世意味着中国行政法治化进程将在“外力”的影响和作用下得到更大的发展。加入WTO对中国行政法制建设的影响是显而易见的。认真务实地关注两种法律观念、法律文化和两种法律制度之间的冲击和回应，对于推进新世纪中国依法治国的进程无疑具有重要意义。但目前对相关法律，特别是国际经贸规则、惯例和WTO规则的了解和掌握非常有限。提高我国政府工作人员和企业经营者对WTO规则的认识和国际法意识，以应对入世的冲击，也是我们理论工作的真正任务。

艾发表于2006年4月7日12: 01: 41。

二、中国加入世贸组织与行政法治建设

作者:未知文章来源:2007-1-8 22:40:5

(自我检查)