目前，我国世界遗产旅游发展存在哪些突出问题？
关键词:世界遗产立法执法对策
一、中国申报世界遗产的基本情况
(A)国际公约中对世界遗产的定义。1972 116年10月联合国教科文组织第17届大会在巴黎通过了《保护世界文化和自然遗产公约》(以下简称《公约》)。该公约的要点是:
1.世界遗产定义明确。根据《保护世界文化和自然遗产公约》的定义，世界遗产是指联合国教科文组织和世界遗产委员会认定的人类稀有的、不可替代的财富，是全人类公认的具有突出意义和普遍价值的文物和自然景观。世界遗产具有稀缺性、唯一性、独特性、不可复制性和不可替代性等特征。世界遗产是一项保护性、公益性事业，其价值一般不是用金钱来估算的。世界遗产包括世界文化遗产、世界自然遗产、世界文化和自然遗产以及文化景观。在20世纪，一些著名的建筑师和时装设计师的作品也被列为文化遗产。根据《保护世界文化和自然遗产公约》的定义，自然遗产是指由物质和生物结构组成的自然特征或具有突出价值的此类结构群；地质和自然地理结构并明确划定为濒危动植物保护区；自然景观或明确界定的自然区域，如中国的三江并流、九寨沟、武陵源。自然遗产保护区包括:国家公园和其他早已划定的物种保护区。根据《保护世界文化和自然遗产公约》的定义，文化遗产是指具有突出价值的建筑、石雕和绘画、考古元素或结构、碑刻、洞穴和建筑群，如中国的故宫；建筑风格、分布均匀或与环境、景物结合具有突出价值的单体或连体建筑；具有突出价值的人类工程或自然与人类联合工程和考古遗址，如中国的长城、秦始皇陵等。文化遗产保护区包括:具有永久纪念价值的历史建筑、历史城市、重要考古遗址和巨型雕塑、绘画等。
2、明确审批程序和标准。根据该公约，每个缔约国可以确定其境内的文化和自然遗产，并向世界遗产委员会提交其遗产清单，供世界遗产大会审查和批准。所有列入世界文化和自然遗产的遗址都受到其国家依法严格保护。根据世界遗产的评定标准，必须满足以下六个条件才能获得批准:申报对象必须代表独特的艺术成就和具有创造性的天才杰作；在一定时期或世界某一文化区域内，对建筑艺术、纪念艺术、城镇规划或景观设计的发展产生过重大影响；它可以为现存或已灭绝的文明或文化传统提供独特或至少特殊的见证；它可以作为一类建筑或建筑群或景观的杰出范例，展现人类历史的一个或几个阶段；可以作为传统人居环境或使用场所的杰出范例，代表一种或几种文化，尤其是在不可逆的变化下容易遭到破坏的场所；它与一些事件或当前的传统或思想或信仰或文化和艺术作品有直接和实质性的联系。
3.明确管理组织。公约规定的理事机构是联合国教科文组织领导下的世界遗产委员会。1976成立了世界遗产委员会，也建立了世界遗产名录。
4.明确管理职责。根据该公约，在缔约国境内鉴定、保护、保存和展示文化和自然遗产的责任在于其本国。为此，该国应尽一切努力最大限度地利用其自身资源，并在必要时利用现有的国际援助和合作，特别是在金融、艺术、科学和技术方面。
5、规定了国际合作的原则。《公约》明确规定，文化和自然遗产所在国在不损害国家立法规定的财产权的前提下，承认此类遗产为世界遗产的一部分。因此，整个国际社会有责任合作保护他们。
(2)世界遗产管理组织的成就。自《保护世界文化和自然遗产公约》于1975年生效以来，已有176个缔约国。截至2003年底，来自125个国家的754项文化和自然遗产被列入世界遗产名录，其中文化遗产582项，自然遗产149项，文化和自然双重遗产23项。
(三)我国文物保护和申报世界遗产的阶段性成果。我国先后公布了1982、1986、1994三批国家历史文化名城。第一批24席，第二批38席，第三批37席。加上8月10批准的山海关，总座位数为100。从1961、1982、1988、1996、2001，分五批公布了65438处全国重点文物保护单位。目前，我国共有地上地下不可移动文物近40万处，其中全国重点文物保护单位1268处，县级文物保护单位6万处，省级文物保护单位7000处。中国有2000多家博物馆，其中文物部门管理的博物馆1331。国家馆藏文物11974228件，其中一级文物63235件。
中国于1985年加入《保护世界文化和自然遗产公约》。自1987入选故宫、长城等第一批世界遗产以来，迄今已有29个世界遗产项目，仅次于意大利和西班牙，位居世界第三。29处世界遗产分布在19个省、市、自治区，现在基本上已经成为国内外知名的旅游目的地。目前，中国有30处世界遗产，即:
1，文化遗产:颐和园；长城；天坛；平遥古城；承德避暑山庄及周边寺庙；周口店“北京人”遗址；丽江古城；苏州古典园林；秦始皇陵；重庆大足石雕；武当山古建筑群；拉萨的布达拉宫；洛阳龙门石窟；明清紫禁城；曲阜孔庙、孔林、孔府；莫高窟；青城山、都江堰；安徽古村落:西递、宏村；山西云冈石窟；庐山风景区；明清皇家陵寝:明清皇家陵寝中的明显陵、清东陵、清西陵、北京明十三陵、南京明十三陵、盛京三陵、辽宁、沈阳故宫；高句丽王城、王陵和贵族墓葬。
2.自然遗产:九寨沟风景区；黄龙风景区；武陵源风景区；三条河流并行。
3.文化和自然遗产:泰山；黄山；峨眉山-乐山大佛景区；武夷山。
二，中国世界遗产管理面临的主要问题
(1)误解。
我国文化和自然遗产资源丰富，具备申报世界遗产基本条件的地方相对较多。近年来，中国出现了前所未有的世界遗产申报热潮，全国已有近百个项目宣布将申报世界遗产。世界遗产是保护性和公益性事业，不是工业和工业旅游资源。推动我国一些地方出现世界遗产申报热的主要动力是世界遗产的品牌效应及其作为特殊资源的垄断性管理价值。有些地方为了申报世界遗产进行环境管理，以妨碍景观建筑的名义，拆除一些体现遗产延续性的重要建筑。一些地方规划部门设计套用一般的旅游景点方案，严重破坏了遗产原有的历史环境和风貌。世界遗产地的一些政府为了追求短期的经济回报和政绩，直接参与世界遗产的开发，甚至推动过度开发，损害了世界遗产。景区被列为世界文化遗产后，单纯追求经济效益，旅游综合收入达到6543.8+0亿元以上。一些景点被列为世界遗产，并努力吸引更多的游客到山上。核心区的宾馆、酒店、招待所、疗养院占据显著位置。
(2)管理体制相对落后。
中国现在实行多元化、多层次的管理体制。从国家角度来看，自然遗产的管理由建设部负责，而文化遗产的管理由国家文化遗产管理局负责。而且旅游、林业、环保甚至水利等很多部门都在这些遗产地有自己的管理范围。中国世界遗产委员会，代表中国政府，对应联合国教科文组织，设在教育部，无权管理世界遗产。由于世界遗产由不同部门管理，管理效率低下，有时甚至出现政策冲突。从理论上讲，世界遗产应该归国家所有，但由于其产权不具有排他性，各级政府成为了遗产的实际管理者和操纵者。一些政府部门甚至企业可以把国家公共资源作为自己或者小团体谋取利益的工具。在这种情况下，我国遗产资源的管理容易出现过度开发等混乱局面。
(3)资金不足。
我国各级政府的财政投入严重不足。相关数据显示，国家拨款仅119个国家级风景名胜区，基本囊括了所有中国世界遗产，平均拨款仅8.4万元，只够建一个低规格的厕所。韩国现有的20个国家公园每年获得相当于3亿元人民币的政府拨款。大量资金投入开发而非保护，必将损害世界遗产的长远利益。这种情况也导致一些世界遗产地负债累累。重庆大足石刻申报世界遗产* * *投资5000多万元，其中重庆市政府补助654.38+0583万元，大足县财政和大足博物馆自筹654.38+0997万元，向农业银行贷款654.38+08万元，年利息约654.38+07万元。后来因发展需要，又被借出。目前未偿还贷款、利息、欠款合计近3000万元。
(4)蚕食破坏。
近年来，山东曲阜孔府、孔庙等世界文化遗产和全国重点文物保护单位不断遭到破坏。2000年6月5438+065438+10月，夫子庙内一块元代石碑“尚云御赐碑”被曲阜孔子旅游集团有限公司保安人员在夫子庙内违章驾驶损坏，损失无法挽回。2000年6月65438+2月，曲阜孔子旅游集团有限公司安排大扫除，又发生一起古建筑、碑文直接用水冲洗或擦拭，造成油漆、彩画直接损失，古建筑、碑文存在安全隐患的事件。再比如，长城从丹东虎山到嘉峪关有7000多公里长。由于沿线生态环境的不断恶化和人为因素的破坏，破坏现象十分严重。特别是在西部干旱的沙漠地区，大部分地区已经被流沙掩埋。目前，只有三分之一的长城得到了修复和保护，另外三分之一已经破损，还有三分之一早已不复存在。在长城脚下的很多村子里，几乎家家都有用长城的砖砌成的猪圈和鸡舍。很多农民为了省事，干脆在长城上挖洞做厕所，把长城弄得千疮百孔。
(5)损失。
一些依附于世界文化和自然遗产的珍贵文物因为被盗或管理不善而不断流失。重庆大足石刻自1999成功申报世界文化遗产。作为其石刻重要组成部分的宝顶山、北山、南山已被国家列为一级文物保护单位，其文物风险等级也相应列为一级。由于很多石雕分布在室外，给文物管理带来一定困难。大足石刻艺术博物馆30多名专职保安和8只猎犬日夜巡逻保护，力量依然薄弱。2004年2月11日，位于6号龛的大足石刻石门山摩崖造像和7号龛的独腿五路帝被盗。石门山摩崖造像是佛道合一的造像区。1996年，国务院公布为全国重点文物保护单位。盗柳手观音和独腿五道帝都是石雕中的精品。柳手观音高182，肩宽45，胸厚21 cm，表现出慈悲之感。独腿皇帝吴彤，身高192，肩宽44，胸厚25厘米，是一个在江南打工，喜欢嫖女人的鬼。此案发生后，经国家文物局批准，大足石刻核心景区保定石刻电子监控安装工程全面启动。整个保定石雕区域将安装28个摄像头、40个报警器，并在佛湾周边山坡安装600余米感应电缆防盗设备，结合音视频对石雕进行24小时监控保护，确保万无一失。亡羊补牢，犹未为晚！
(6)不科学的还原。
据专家调查，辽宁丹东虎山长城是明长城的最东端。1990考古发掘发现该遗址，1992批准重建。虎山长城的重建工程，虽然长城的基址是经过精心挖掘的，但并不是按照考古得到的长城的风格、结构、材料来设计的。虎山长城用的砖很少，但重修的虎山长城用了很多城砖。更重要的是，虎山长城基本是在原址上重建的，几乎所有的考古遗址都被破坏了。
第三，中国保护世界遗产的立法实践
(一)颁布国家法律法规。
1，文物历史遗产保护专业法律法规。自20世纪80年代以来，随着对法制建设的重视，中国的文物法律法规得到了很大发展。根据加强社会主义法制建设的要求，第五届全国人民代表大会常务委员会于2009年6月5日通过并颁布了《中华人民共和国文物保护法》。2002年10月28日，《中华人民共和国文物保护法》修订。在此法基础上，国务院批准颁布的文物行政法规有《中华人民共和国水下文物保护管理条例》、《中华人民共和国涉外考古工作管理办法》、《文物保护法实施细则》等。，对《中华人民共和国文物保护法》作了详细而特殊的规定。
2.与刑事保护有关的法律。我国在刑法中单列独立章节，初步规范了对文物犯罪的处罚。根据刑法相关规定，对于故意损毁国家保护的珍贵文物或者被确定为全国重点文物保护单位或者省级文物保护单位的文物等一切妨害文物管理的犯罪行为；故意损坏国家保护的名胜古迹，情节严重的；过失损毁国家保护的珍贵文物或者被确定为全国重点文物保护单位、省级文物保护单位的文物，造成严重后果的；擅自出售国家禁止出口的珍贵文物的；以牟利为目的，倒卖国家禁止的文物；国有博物馆、图书馆等单位将国家保护的文物出售或者私自送给非国有单位或者个人的；盗掘具有历史、艺术、科学价值的古文化遗址、古墓葬的，必须承担相应的刑事责任。情节严重的，可判无期徒刑或死刑。刑法的实施为保护文物和世界遗产提供了有力的法律武器，有效地震慑了犯罪活动。
3.与治安管理有关的法律。《治安管理处罚条例》第二十五条规定:“有下列第项至第项行为之一的，处二百元以下罚款或者警告...在地下、内河、领海等地发现文物，不报告、不上交国家的；.....故意污损国家保护的文物古迹，损毁公共场所的雕塑，尚不够刑事处罚的……”。
4.与行政保护有关的法律。(1)保护森林遗产。《森林法》规定:“森林分为以下五类:严禁采伐特种用途林中的名胜古迹、革命纪念地的树木和自然保护区的森林。“(2)保护自然遗产。《矿产资源法》第17条规定，未经国务院授权的有关主管部门同意，不得在自然保护区、国家确定的重要风景名胜区、不可移动的历史文物和国家重点保护的名胜区开采矿产资源。第19条规定:“勘查、开采矿产资源，应当保护具有重大科学文化价值的稀有地质现象和文化古迹，并及时向有关部门报告。“(3)保护遗产环境。《环境保护法》第17条规定，各级人民政府应当采取措施，保护各类自然生态系统的代表性区域、珍稀濒危野生动植物的自然分布区、重要水源涵养区、具有重大科学文化价值的地质构造、著名洞穴和化石分布区、冰川、火山、温泉等自然遗迹以及文物和古树名木，严禁破坏。《大气污染防治法》第12条规定，在国务院和省、自治区、直辖市人民政府确定的风景名胜区、自然保护区和其他需要特别保护的区域内，不得建设污染环境的工业生产设施；建设其他设施，其污染物排放不得超过规定的排放标准。(4)规划保护。《城市规划法》第四条规定:“制定城市规划，应当注意保护和改善城市生态环境，防治污染和其他公害，加强城市绿化建设和市容环境卫生建设，保护历史文化遗产、城市传统风貌、地方特色和人居景观。“第二十五条规定:“城市新区开发应当符合水资源、能源、交通、防灾等建设条件，并应当避开地下矿藏和地下文物。"
5.与民事保护有关的法律。《民法通则》规定:“公民个人财产包括公民的合法收入、房屋、储蓄、生活用品、文物、图书资料、林木、牲畜、法律允许公民所有的生产资料和其他合法财产。公民的合法财产受法律保护，禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、破坏或者非法查封、扣押、冻结、没收。”"未知的埋藏物和隐藏物都属于国家."继承法规定遗产是公民死亡时留下的个人合法财产，包括公民的文物。
(二)颁布地方性法规。
由于我国幅员辽阔，资源丰富，各地区差异较大，因此不同地区的文物和世界遗产保护的内容和方式会有所不同，保护和管理的要求也会有所不同，因而根据《中华人民共和国文物保护法》，结合当地实际情况，出现了地方性法规和政府规章。2003年3月1日，甘肃省人大常委会通过的《甘肃省敦煌莫高窟保护条例》正式生效。这标志着敦煌莫高窟作为全国首批重点文物保护单位和全国首批世界文化遗产单位，其保护工作进一步纳入法制化轨道。这部法规共41条，充分体现了“保护优先、抢救优先、合理利用、加强管理”的方针。明确保护对象和范围，扩大重点保护区，确定一般保护区；规定了对文物损坏的处罚办法和对文物保护有功人员的奖励办法；敦煌研究院被赋予文物保护的职责和政府委托的部分执法职能。条例明确规定，“在敦煌莫高窟保护范围内进行基本建设和旅游开发，必须遵守文物保护政策，其活动不得对文物及其环境造成破坏”，“需要拍摄敦煌莫高窟文物的单位和个人，应当经国家文物行政管理部门批准，并按规定缴纳费用”。科学保护技术研究成果、国内外合作交流等知识产权也纳入规定。四川省也颁布了《四川省世界遗产保护条例》。2003年8月1日，保护长城的专门法律《长城法》经北京市政府讨论认证后正式实施。《长城法》的颁布，将促进长城周边环境的改善，恢复其本来面目。
四。保护世界遗产的执法实践
长期以来，中国各级政府和司法机关严格执行《中华人民共和国文物保护法》及相关法律法规，为保护那些潜在的、申报的、批准的世界遗产做了大量艰苦的工作。这里只是对已获批准的世界遗产执法保护的总结。
(1)有序安排。
周口店北京人遗址是世界文化遗产。自1927以来，该遗址进行了大规模、系统的发掘，出土了大量珍贵的古人类和动物化石以及大量的石器和火遗物。由于历史原因，核心区外的许多化石遗址残缺不全、不清，部分遗址因开山采石已经消失。2004年3月18日，周口店北京人遗址博物馆根据有关法规，展开了一次史无前例的调查，对近年来在周口店北京人遗址发现的新的古人类活动遗迹进行了整理，填补了27处化石遗址没有一套完整系统资料的空白。
(2)约束旅游活动。
一些世界遗产和风景名胜主管部门充分认识到保护世界遗产的重要性，依法加强保护工作。《甘肃敦煌莫高窟保护条例》明确规定:“科学确定莫高窟的旅游环境容量，对开放的石窟采取分区轮换制或者限制游客数量。”2003年，拥有九寨沟、黄龙、峨眉山-乐山大佛、青城山-都江堰四大世界遗产的四川省推出“预约游”模式，通过限制游客容量来减少旅游对景区的损害。四川省还关闭了景区小水电和小煤矿，在景区推广清洁燃料，开展生态旅游，加强周边地区的生态建设。淡季实行景区封闭休息制度，使当地景观质量不断提升。