为什么《国务院关于推进海南国际旅游岛建设的意见》文件日期是2010年10月4日，却是国发[2009]44号文件？

国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的意见国发[2009]44号2010 015 08:26商务部网站

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构:

海南是中国最大的经济特区和唯一的热带岛屿省份。建省办经济特区20多年来，经济社会发展取得了显著成就。但由于发展起步晚、基础差，海南经济社会发展总体水平仍然较低，保护生态环境、调整经济结构、推动科学发展的任务十分艰巨。充分发挥海南的区位和资源优势，把海南建设成为国际旅游岛，打造具有国际竞争力的旅游目的地，是海南加快发展现代服务业，实现经济社会又好又快发展的重要举措，对全国调整优化经济结构、转变发展方式具有重要示范作用。为扎实推进海南国际旅游岛建设发展，现提出以下意见。

一、海南国际旅游岛建设发展的总体要求

(1)指导思想。高举中国特色社会主义伟大旗帜，坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，进一步解放思想，深化改革，扩大开放，构建更具活力的体制机制，走生产发展、生活富裕、生态良好的科学发展之路；积极发展服务型经济、开放型经济和生态经济，形成以旅游业为主导、现代服务业为主导的特色经济结构；着力提升旅游发展质量，构建具有海南特色、达到国际先进水平的旅游产业体系；注重保障和改善民生，大力发展社会事业，加快城乡区域协调发展，逐步把海南建设成为生态环境优美、文化魅力独特、社会文明祥和的开放之岛、绿色之岛、文明之岛、和谐之岛。

(2)战略导向。

——中国旅游改革创新实验区。发挥海南经济特区优势，积极探索、先行先试，发挥市场配置资源的基础性作用，加快体制机制创新，推动海南旅游业及相关现代服务业在改革开放和科学发展方面走在全国前列。

-世界级的海岛休闲度假胜地。充分发挥海南的区位和资源优势，按照国际通行的旅游服务标准，推动旅游要素转型升级，进一步完善旅游基础设施和服务设施，开发特色旅游产品，规范旅游市场秩序，全面提升海南旅游管理和服务水平。

——国家生态文明建设示范区。坚持生态立省，环境优先，在保护中发展，在发展中保护，推进资源节约型、环境友好型社会建设，探索人与自然和谐相处的文明发展之路，让海南成为全国人民的四季花园。

——国际经济合作和文化交流的重要平台。充分发挥海南对外开放的排头兵作用，依托博鳌亚洲论坛的品牌优势，全面开展区域和国际经贸文化交流及高层次外交外事活动，使海南成为中国立足亚洲、面向世界的重要国际交流平台。

-南海资源开发和服务基地。加强南海油气、旅游、渔业等资源开发，加强海洋科研、科普和服务保障体系建设，把海南打造成南海资源开发的物资供应、综合利用和产品集散基地。

——国家热带现代农业基地。充分发挥海南热带农业资源优势，大力发展热带现代农业，把海南打造成全国冬季菜篮子基地、热带水果基地、南方育种和种子生产基地、渔业出口基地和天然橡胶基地。

(3)发展目标。

——到2015年，旅游管理、营销、服务和产品开发的市场化、国际化水平显著提高。旅游业增加值占地区生产总值的8%以上，第三产业增加值占地区生产总值的47%以上，第三产业从业人数占45%以上。力争全省人均生产总值和城乡居民收入达到全国中上水平，提高教育、卫生、文化、社会保障等社会事业发展水平，保持生态环境综合质量全国领先水平。

——到2020年，旅游服务设施、管理和服务水平全面与国际通行的旅游服务标准接轨，初步建成国际一流的海岛休闲度假区。旅游业增加值占地区生产总值的12%以上，第三产业增加值占地区生产总值的60%，第三产业从业人数占60%。力争全省城乡居民人均生产总值、收入和生活质量达到国内先进水平，生态环境综合质量保持全国领先水平，可持续发展能力进一步增强。

第二，加强生态文明建设，增强可持续发展能力。

(4)严格执行生态环境保护制度。广泛开展生态文明宣传教育，引导居民和游客增强保护生态环境的自觉性和责任感。加强生态环境保护立法，完善环境影响评价制度，实施更加严格的生态环境保护标准。完善生态环境保护责任制和问责制，将生态环境保护纳入经济社会发展综合评价体系和领导干部综合评价体系。加大对破坏生态环境行为的惩处力度。

(5)加强生态建设。继续推进海防林和天然林保护工程恢复建设，巩固退耕还林成果，完善海南国家公益林补偿机制，2015年森林覆盖率提高到60%。加强水土保持。加强自然保护区、森林公园、重点水源地和重要海域的保护和管理，有序开发利用土地、森林、矿产、海湾、海岸线、海岛、水域等重要资源，提高资源开发利用水平和效率。实施教育扶贫移民工程，促进生态脆弱地区农村居民向城镇迁移。将海南作为国家生态补偿机制试点省份，加大中央财政对海南的生态补偿力度，将9个山区市县纳入国家生态功能区转移支付范围，将尖峰岭等7个国家级自然保护区纳入国家生态补偿试点。

(六)大力推进节能减排。严格执行环境准入制度，严格控制主要污染物排放总量，禁止发展高耗能、高耗水、高排放和产能过剩行业，加大淘汰高耗能、高耗水、高排放和落后产能的力度。加强清洁生产、节能减排技术和产品的推广应用，实施节能与新能源汽车示范工程。大力推进各类减排项目和设施建设，加大“以奖代补”专项转移支付力度。积极支持海南发展农村沼气、畜禽养殖废弃物综合利用、甘蔗渣利用、中水回用。加强环境监管能力建设，完善节能减排统计监测和考核实施办法，强化节能减排目标责任制，确保完成国家下达给海南省的节能减排任务。

(七)加强环境污染防治。加强南渡江、万泉江、昌化江流域和负责集中式饮用水供水的水库水污染防治。加强城市污水和垃圾处理设施建设。到2015年，城市污水处理率达到80%，城市生活垃圾无害化处理率达到90%。加强对已建污染治理设施的运行监管。控制农业面源污染。加强农村环境综合整治，继续改善水和厕所，逐步建立农村生活垃圾收集、转运和处理体系。完善污水和垃圾处理费征收政策，建立健全污染治理设施正常运行保障机制。开展入海河流、直排污染源和南海环境监测，建立环境质量例行监测公报和重点海域污染物排放总量控制制度。

第三，发挥海南的特色优势，全面提升旅游管理服务水平

(八)构建具有海南特色的旅游产品体系。依托优势资源，开发特色旅游产品，进一步优化旅游产品结构。大力发展热带海岛冬季阳光旅游、海上运动、潜水等旅游项目，丰富热带滨海海洋旅游产品。积极稳妥推进西沙旅游开放开发，有序发展无居民海岛旅游。积极发展邮轮产业，建设邮轮母港，允许境外邮轮公司在海南注册设立经营机构，开展经批准的国际航线邮轮服务。研究完善游艇管理办法，创造条件适当扩大开放水域，做好经批准的境外游艇停靠海南的服务工作。加强林区基础设施建设，加快发展森林生态旅游。合理开发温泉资源发展保健服务业。积极发展自驾车观光游、特色房车游和运动休闲项目，完善相关配套服务。在符合土地利用总体规划和城乡规划，不占用耕地特别是基本农田，切实保护森林和生态环境，维护农民合法权益，依法办理用地手续的前提下，科学规划，控制总量，合理布局，规范发展高尔夫旅游。大力发展红色旅游和民族民俗文化旅游。

(九)打造精品旅游景点。科学规划布局景点，精心设计旅游线路，优化时空配置，逐步形成区域特色明显、山海互补的旅游格局，塑造“阳光海南、度假天堂”的整体旅游形象。进一步完善亚龙湾国家旅游度假区、万宁兴隆温泉度假区、琼海博鳌亚洲论坛永久会址等主要景区的旅游服务功能。高水平开发建设海棠湾、清水湾、棋子湾、尖峰岭、霸王岭、五指山等精品景区。高标准规划建设海洋、热带雨林等旅游主题公园。

(十)进一步规范旅游市场秩序。推进旅游服务标准化和国际质量认证，加快建立旅游餐饮、住宿、交通、景区、旅行社、导游、购物、应急管理等方面符合国际通行规则的旅游服务标准体系。加强旅游行业信用体系建设，规范景区门票价格，整治“零负团费”和虚假广告，严厉打击价格欺诈和不正当竞争行为。推进旅游综合执法，建立健全旅游投诉处理机制，加大对违法违规行为的处罚力度。加强社会监督和舆论监督。

(十一)加强旅游服务体系建设。进一步转变政府职能，深化改革，建立和完善政府引导、行业自律、企业依法自主经营的旅游管理体制和运行机制。加强旅游立法，完善旅游相关法律法规。依托信息技术，提升海南旅游管理和服务水平。在交通枢纽、景区、城市广场等游客集中的地方设立游客服务中心。构建具有推广、咨询、预订、投诉等功能的旅游综合服务平台，完善旅游公共服务网络。完善旅游标识系统。加强管理规范、清洁卫生、方便游客的旅游厕所设施建设。建立健全旅游安全预警和应急机制，完善应急救援体系、公共医疗、卫生检疫和防疫。

四、大力发展与旅游相关的现代服务业，促进服务业转型升级。

(十二)加快发展文化、体育和会展业。加快发展文化产业，引进创意产业人才，大力发展文化创意、影视制作、演艺娱乐、文化会展、动漫游戏，积极培育具有海南地域和民族特色的文化产业集群。鼓励举办大型旅游文艺演出和节庆活动，丰富演艺文化市场，支持海南举办国际帆船赛、国际公路自行车赛、高尔夫职业巡回赛等体育赛事。在海南试行一些国际流行的旅游、体育、娱乐项目，探索发展竞猜型体育彩票和大型国际赛事即开型彩票。办好博鳌亚洲论坛年会，完善博鳌会展服务设施，积极吸引和承办各类专题会议和展览，举办博鳌国际旅游论坛和国际旅游商品交易会，培育国际会展品牌。优化会展业发展环境，依法给予入境参展企业税收优惠和通关便利。

(十三)加快发展现代物流业。依托洋浦保税港区和海口综合保税区，大力发展海运、转运等业务，加快发展国际物流和保税物流。落实国际航运相关业务支持政策，完善现代物流业发展配套政策，建设面向东南亚、背靠华南腹地的航运枢纽、物流中心和出口加工基地。在完善监管制度、有效防范骗取出口退税措施的前提下，在洋浦保税港区实施启运港退税政策。积极发展大型商场、专业商品市场、品牌折扣店和特色商业街区，建设和经营免税店，完善旅游小镇和休闲度假区的商业配套设施，逐步把海南建设成为国际购物中心。

(十四)保持房地产业平稳健康发展。积极引导和发展适合旅游的房地产业，科学规划房地产开发类型、规模和速度，鼓励有实力、有信誉的企业开发高质量的星级酒店、度假村等具有海南特色的房地产项目。加强产权式度假酒店开发建设和销售的规范管理。稳步发展满足避寒、疗养等不同需求的度假住宅地产。鼓励发展家庭旅馆管理和房屋租赁管理。加强保障性住房建设，逐步改善城乡居民住房条件。条件成熟时，将在海南试点房地产投资信托基金。

(15)加快发展金融保险业。鼓励金融机构调整优化网点布局，改善服务设施。推进跨境贸易人民币结算试点，改善结算环境。改善外汇支付环境，开展居民个人本外币兑换试点。推进农村商业银行等地方金融机构建设。支持符合条件的旅游企业上市融资。鼓励保险机构创新旅游保险产品。探索离岸金融业务试点。

五、积极发展热带现代农业，加快城乡一体化进程。

(十六)积极发展热带现代农业。大力发展热带水果、瓜菜、畜产品、水产、花卉等现代特色农业。结合《全国新增粮食生产能力6543.8+000亿斤规划(2009-2020年)》实施，统筹华南地区育种和制种基地建设管理，做好转基因生物防控和植物检疫工作，提高华南地区育种和制种生产能力。加强海南动植物保护工程建设。建立覆盖全省的农产品(15.73，0.17，1.09%)质量安全检验检测体系，建设标准化无公害农产品生产示范基地。加快发展现代设施农业、精细高效农业和农产品加工业，提高农业附加值和综合经济效益。加强农产品储藏保鲜基础设施建设，完善农资和农产品流通服务体系建设，推进现代大型农产品综合交易市场建设，促进热带农产品集散地形成。加强与台湾省的农业合作。积极推进热带农业与旅游业结合，制定实施观光农业、休闲农业扶持计划，建设示范基地，拓展农业发展和农民增收空间。

(十七)加快推进城乡一体化。根据资源环境承载能力和综合开发条件，科学确定功能区划，优化区域空间布局。完善城市建制，加强区域性中心城市建设，增强综合服务功能，促进产业和人口集聚，提高城市综合发展实力和辐射带动能力。发挥省直接管县(市)体制优势，加快发展特色县域经济，支持重点小城镇发展，重点培育一批海南特色旅游小镇。加大对革命老区、中部山区、少数民族地区和贫困地区的支持力度，进一步改善人民生产生活条件。统筹城乡基础设施建设、就业和社会发展，积极推进基本公共服务均等化，逐步建立城乡统一的公共服务体系。推进户籍制度改革，放宽城镇落户条件。加快农垦体制改革，充分发挥海南农垦在国际旅游岛建设中的作用。

六、加强基础设施建设，增强服务保障能力。

(十八)构建安全、方便、快捷的综合交通运输体系。改善进出岛交通基础设施条件，推进琼州海峡跨海通道工程前期工作。加快海口至广州、南宁高速公路建设。建设东环铁路，适时启动西环铁路扩能改造和杨浦支线工程。统筹研究海南岛西部民用机场布局优化和建设，适时建设博鳌机场。加强港口基础设施和集疏运体系建设，尽快形成功能齐全的港口格局，积极推进邮轮、游艇码头建设。加快建设海口-五指山-三亚地方高速公路和万宁-儋州-洋浦地方高速公路，提升现有国省道技术等级，加强通往旅游景区的交通设施建设，改善农村道路交通条件。

(十九)加强能源、水利等基础设施建设。进一步优化能源结构，提高清洁能源比重。推进长江核电项目。积极发展风电、太阳能、潮汐、生物质能等新能源。加快城乡电网改造，适时启动跨海电网互联二期工程，提高电力保障能力。加快洋浦LNG项目，逐步建成连接岛内主要城镇和主要景区的燃气管网，大幅提高民用燃气覆盖率。大力推进水利基础设施建设，在做好环境影响论证的基础上，启动红岭水利枢纽和灌区工程建设，做好天角滩、麦湾水库前期工作，基本解决海南岛工程性缺水问题。继续实施重点病险水库除险加固。加强防洪防潮防台风设施建设，完善灾害监测预警系统。加强城镇和主要公园、景区供水工程建设。加快实施农村饮水安全工程，到2013全面解决饮水安全问题。

(二十)加强信息网络设施建设。大力发展有线和无线宽带网络，推进数字海南建设，实现覆盖全岛的高速宽带无线网络。积极发展下一代互联网和移动通信，加快网络升级。大力整合信息资源和网络资源，积极推进海南“三网融合”建设。努力建设覆盖海南管辖海域的有线、无线和卫星传输相结合的通信网络，提高南海应急管理水平和信息服务能力。

七、推进以改善民生为重点的社会建设，加快形成人文和智力支撑。

(二十一)加强人力资源建设。合理控制人口规模，努力提高人口素质。全面提高中小学教育质量，促进义务教育均衡发展。大力发展具有海南特色的高等教育和职业教育，服务国际旅游岛建设。加强海南高校特色学科专业建设，提升海南大学“211”工程建设水平。实施职业学校基础能力建设工程，提高职业学校特别是中等职业学校办学水平，大力培养技能型、应用型人才。完善人才培养和引进政策体系。加大教育开放力度，支持海南与国际知名大学合作开办旅游职业学院。加强旅游教育培训，全面提高旅游及相关行业从业人员的文明素质和服务水平。

(二十二)加快公共文化服务体系建设。统筹考虑当地居民和游客需求，推进乡镇综合文化站和村级文化活动室建设，进一步改善县级图书馆、文化馆设施设备条件，大力加强城市和社区公共文化体育设施建设，建立公共文化体育机构正常运转的经费和人才保障机制。加快广播电视数字化步伐，提高广播电视覆盖率。积极开发利用海上丝绸之路文化遗产，开展国家南海博物馆、南海水下考古中心前期论证工作，加强文物和非物质文化遗产保护。支持海南建设大型文化体育基础设施，重点建设一批四季适宜训练的体育场馆。

(二十三)完善城乡医疗卫生服务体系。在海口、三亚等地建设区域医疗中心，完善农村三级卫生服务网络和城市社区卫生服务体系，推动建立国家基本药物制度，提高城乡医疗卫生服务质量和水平。建立全省统一高效的突发公共卫生事件应急处理体系。加快基本医疗保障制度建设，逐步建立不同省(区、市)和海南的医疗保险互认制度。

(24)营造文明和谐的社会环境。开展群众性精神文明创建活动，加强社会公德、职业道德、家庭美德和个人品德建设，培育讲文明、重礼仪、团结友好、热情好客的社会风尚。全面开展城乡环境综合治理，全面改善人居环境。努力扩大就业，做好社会保障，促进社会和谐。扎实推进平安海南建设，加强基层基础工作，努力形成多层次、全方位、立体化的社会治安防控格局，妥善处理利益关系，积极排查化解社会矛盾，解决影响稳定的历史遗留问题，增强人民群众和游客安全感。

八、充分利用当地优势资源，集约发展新兴产业。

(二十五)集约发展新兴产业。坚持不污染环境、不破坏资源、不重复建设的原则，决不能以牺牲生态环境为代价盲目追求工业扩张。充分利用现有产业基础、港口条件、重点工业园区和开发区，大力优化产业布局，支持海南新型工业化产业示范基地建设。高起点、高水平发展临港产业，集约发展油气化工、林纸一体化、汽车制造、矿产资源加工、农产品加工、医药等产业。重化工业严格限制在洋浦和东方工业园区，其他工业项目集中在现有工业园区。培育发展房车、游艇、轻型水上飞机、潜水装备、高尔夫装备等旅游装备制造业。加强R&D和设计，发展特色旅游食品、服装和工艺品加工业。

(二十六)鼓励发展高新技术产业。加快海南生态软件园和三亚创意产业园建设，鼓励和吸引国内外知名信息技术企业集聚园区，根据国家软件产业发展规划和产业基地建设总体布局，积极支持海南发展软件和信息服务业，逐步形成软件产业基地。加快海口药谷建设，提升南药、李药、海洋药自主研发能力。充分发挥资源优势，积极培育和发展新能源和新材料产业。加强自主创新体系建设，实施技术攻关，努力在优势产业领域形成一批拥有自主知识产权的核心技术和知名品牌。

(二十七)加快发展海洋经济。加强海洋石油资源勘探开发，提高海洋油气资源开发利用水平，把海南建设成为南海油气资源勘探开发的服务和加工基地。适时规划建设国家战略石油储备基地，鼓励发展商业石油储备和成品油储备。高起点、高水平推进洋浦开发开放。支持国内大型企业在海南建设造船和海洋工程装备项目。加强渔业安全生产服务体系建设，大力发展深海养殖和远洋渔业。加强海洋科技研究，发展海洋生物工程、海洋能利用等新兴产业。

九、加强组织协调，落实各项保障措施。

(二十八)加大政策支持力度。建设海南国际旅游岛是国家的重大战略部署，是一项长期而艰巨的任务。国务院各有关部门要高度重视，进一步解放思想，在政策、资金、项目安排等方面给予特殊支持。

——投融资政策。海南省在安排中央预算内投资和其他有关专项中央投资时，对基础设施、生态建设、环境保护、扶贫和社会事业给予西部大开发政策。支持符合条件的旅游企业发行企业债券。设立旅游产业投资基金。根据国际旅游岛总体要求，增加海南省为《中西部地区外商投资优势产业目录》实施省份。

——财税政策。鉴于海南的特殊情况，中央财政加大了对海南的均衡性转移支付。同时，在其他一般性转移支付和专项转移支付方面加大对海南的支持力度，特别是对革命老区和边疆地区的支持。中央财政在一定时期内对海南国际旅游岛的建设和发展给予专项补助。财政部将牵头研究境外游客在海南购物退税的具体措施和离岛游客免税购物政策的可行性，并另行上报国务院。

土地政策。科学修订土地利用总体规划，实行最严格的耕地保护制度和节约用地制度，严格执行土地用途管制制度，协调保障海南国际旅游岛建设发展各类用地需求，推进城乡土地一体化管理。在不超过国家下达的耕地保有量、基本农田保护面积和建设用地总规模的前提下，试行土地利用总体规划定期评估调整机制。加强土地利用总体规划，规范各类经济产业的布局规模和时序。稳步开展城乡建设用地增减挂钩试点、农村集体经济组织和村民利用集体建设用地自主开发旅游项目试点。科学论证和统筹规划海岛开发利用，依法加强西沙和无居民海岛管理，按照属地管理原则进行土地权属登记。科学选择和规划海洋经济集约利用区域，引导海洋产业相对集中发展。

-开放政策。积极引进国内外有实力的大型旅游企业，逐步培育一批旅游骨干企业和知名品牌。实施开放便捷的出入境管理措施，在海南现有21个国家的基础上，提前增加芬兰、丹麦、挪威、乌克兰、哈萨克斯坦为免签国家；对俄罗斯、韩国、德国，旅游团人数放宽至2人以上(含2人)，入境停留时间延长至21天。支持海南在境外主要客源地设立旅游推广分支机构。

国务院各有关部门要认真落实本意见提出的任务和政策措施，在规划编制、制度创新、政策落实等方面给予积极支持。海南省人民政府要根据本意见编制《海南国际旅游岛建设发展规划纲要》，报国家发展改革委批准后实施。同时，要进一步做好相关专项规划和旅游区建设规划，制定详细规划和具体措施。在政策实施过程中，要注意研究新情况，解决新问题，定期总结经验，重大问题及时向国务院报告。

国务院

2009年12月31日