缺乏知识产权保护

经济社会发展的历史证明，市场经济是迄今为止人类社会最高效、最具活力的经济运行机制和资源配置手段。但是，由于市场本身的盲目性、自发性和滞后性，会出现许多市场失灵，如公共产品的供给、市场垄断的出现、外部性、社会收入分配不公和信息不完全等。为了应对市场失灵，保证经济有序健康运行，政府需要干预经济过程，履行相应职能。

首先，提供市场经济运行的基本框架，维护市场秩序。经济主体的各种平等自由的权利和边界都需要政府通过制定法律来保护。提供和维护市场健康所需要的一系列法律、法规、规章制度，并监督规则的实施，是政府必须具备的基本经济职能。其次，微观经济管理。政府可以通过直接或间接的财政补贴和优惠政策，直接生产或刺激民营企业生产市场上紧缺的产品，也可以实施价格管制、市场准入管制和环境管制[1]，或者通过市场上的采购活动，间接影响社会资源的配置。第三，进行制度创新。制度是影响经济发展的根本因素，激励制度创新可以促进经济发展的实现。第四，保持宏观经济稳定，注重宏观调控。政府必须运用财政政策、货币政策等宏观调控手段干预经济活动，以“抹平”波动，解决失业、通货膨胀等问题。

第二，中国政府履行经济职能存在的问题

从新中国成立初期的计划经济体制到现在的市场经济体制，我国政府经历了五次大规模的改革和调整，经济职能也从“全能政府”向“服务型政府”转变，在程序和方式、人员和装备、法律规范和理念等方面都有变化和更新。但从深层次来看，问题还是很多的。

政府经济职能的“越位”是指政府干预微观经济活动的范围过宽，制约了经济主体的积极性。深受计划经济体制的影响，政府通过各种渠道控制各种资源的分配权，过多地干预社会生活。比如政府通过市场自治组织(如行业协会、商会等)直接管理社会和企业。)，直接干预社会经济活动，主动承担过多的社会责任[2]。“错位”是指在处理政府与社会的关系时，由于市场经济体制条件下缺乏约束和规范，政府及其工作人员没有正确把握恰当的尺度，限制了社会的自主性和自主性。比如金融业的准入，行政长官的意志，行业的垄断，法制的薄弱，程序性法律法规的缺失，政府官员的大量寻租行为。“缺位”主要是指随着市场经济的发展，政府需要发挥某种职能，但政府没有发挥或没有充分发挥这种职能的现象，主要表现为政府宏观调控的范围和力度不够，无法提供满足社会需求的公共产品和服务，无法保障公民自身的福利，缺乏保护公平竞争的法律法规和措施。

在中国向市场经济转型的过程中，政府对部门的管理明显强于对行业的管理，这导致了大量行政性企业的出现。这些行业利用自身的行政特性，阻止其他经营者进入和参与本行业的经营活动，如石油、电力、电信、铁路等。同时利用自己的国企所有权，干涉企业经营决策策略和领导任免。其次是地区垄断，地方政府利用地方行政权力资源，设置贸易壁垒，提高市场准入资质，阻止其他地区的等价商品进入本地区，以保证本地区商品的垄断地位。其结果是我国整个市场被分割，形成几个小市场，严重阻碍了商品、资金和物资的流通；同时，也造成了市场上各种经济主体的分配不公，严重影响了市场经济的全面健康发展。

目前，我国政府通过行政审批制度改革，取消了大量行政审批项目，并在各地设立了行政服务中心，实行“一站式办公、一站式服务、并联审批、阳光运行、规范管理”的运行模式，但仍存在不少问题。

首先，中国的行政审批还是太多了。例如，2014年2月，海南省人大展示了一个投资项目完成所需的程序，包括30多项审批，至少需要272个审批日。其次，我国只是根据现有的法律、法规、国家部委规章和上级政府的文件来推进行政审批改革，缺乏统一、科学、合理的标准，各级行政机关都有决定行政审批的权力，行政机关可以根据自己的利益随意设定审批事项。再次，我国政府在行政审批过程中，普遍存在“重审批轻监管”、“重权利轻义务”、“重利益轻服务”的现象。一些政府部门只关注与自身既得利益相关的项目，很少管理已批准项目审批后的实施过程。许多符合审批条件的经济实体进入市场后，由于质量低、竞争力弱、效益差，很快被淘汰，甚至利用审批取得合法地位，侵害社会公众的利益，对社会公众的财产和人身权利造成极大的伤害[3]。此外，政府机构的盲目膨胀导致政府部门规模过大，人员素质参差不齐，人浮于事，无法实现政府在市场经济中应该体现的高效便捷的特点。

市场经济也是法治经济，要求在市场经济规则下合理配置和有效分配资源。但是，在我国市场经济环境下，仍然缺乏完备的法律保障，缺乏健全的法律制度和机制，缺乏对有限法律的灵活运用。同时，在“人治”为主，“长官意志”“拍脑袋决策”时有发生的前提下，政府执法的意识和理念缺失，人治在一些环节和过程中依然存在，导致执法的隐蔽性和主观臆断性[4]。这导致了不公平的市场竞争。市场垄断得不到限制，市场中的不公平交易得不到有效禁止，市场经济就无法正常发展。

第三，上海自贸区实践中中国政府经济职能的转变与创新

2013年8月，国务院正式批准设立上海自由贸易试验区。自由贸易试验区是根据所在国(地区)的法律法规，在该国(地区)设立的区域性经济特区。这种方式属于一国境内关外贸易行为，即一个国家(或地区)在其管辖范围内建立一个地区进行对外贸易，对贸易活动不进行过多干预，对进出口货物的通行费给予优惠或免除。上海自贸区由上海外高桥保税区、空港保税区和洋山港临港新城组成。实施了政府职能转变、金融体制、贸易服务、外商投资、税收政策等多项改革措施，企图成为中国经济政治的新试验田。根据国务院和商务部公布的规划和政策，上海自贸区管理中政府经济职能的转变主要采取了监管模式创新、行政审批制度改革、完善法律保障和地方立法试验等措施。

FTZ实行“一线完全放开，二线安全高效管理”的创新监管服务新模式。“一线”指的是国界，“彻底”不断被强调。同时，探索实行负面清单管理模式，即法无禁止即合法，规定企业什么都不能做，让市场发挥比以前更大的作用。而且借鉴国际通行规则，试行外资准入前国民待遇，研究制定试验区内与国民待遇不符的外商投资负面清单，改革外商投资管理方式。对外资实行准入前国民待遇，不依赖现有的《外商投资产业指导目录》，主动放弃行政管制，说明这种监管模式创新的目的是消除政府部门因行政管制而设租、寻租的机会。因此，在自由贸易区建设中，最重要的任务之一是简化步骤，减少政府行政管制，并利用现有的开放试点项目，为整合现有的海关特殊监管区提供有效途径。

以“轻审批、重监管”为重点，减少阻碍自贸区经济发展的行政审批。建立统一受理、综合审批、并联审批、高效运行的服务模式，建立和完善信息网络平台，使不同部门协同管理，摆脱传统部门各自为政的现象，提高效率。将12项行政审批改为备案制，降低了行业的准入门槛，也意味着政府将前置审批的方向改为后置监管，减少行政审批事项，打破垄断，防止现行体制下政府行政干预导致的设租现象。负面清单管理模式在减少政府对经济过程的行政干预方面也起到了类似的作用，因此负面清单管理模式应该在未来应用于国内企业，而不仅限于外资企业。

建立行业信息跟踪、监管和收集的综合评估机制，加强对试验区外企业经营活动的全过程跟踪、管理和监督。建立集中统一的市场监管综合执法体系，提高执法效率。在质量技术监督、食品药品监管、知识产权、工商、税务等管理领域。，积极鼓励社会力量参与市场监管，实现高效监管，体现了政府在市场监管中向社会释放自己的权利，未来可能形成统一的市场行政监管机构。提高行政透明度，完善体现投资者参与、符合国际规则的信息披露机制。完善投资者权益有效保护机制，实现各类投资者公平竞争。

国务院将其提交NPC常务委员会讨论授权。在试验区内，对负面清单以外的外商投资暂时停止适用外资企业法、中外合资经营企业法、中外合作经营企业法的有关规定，暂时停止适用文物保护法的有关规定，试行期为三年。同时强调了地方立法对上海的重要性，上海可以制定相关的利好法规，以适应自贸区发展的需要。

总的来说，在上海自贸区，政府正在通过创新市场经济活动，转变政府职能，加强宏观调控和监管职能，减少对微观经济的干预，“重监督轻权力”，改革审批制度，甚至创新和再造整个管理体制，以建立统一的市场监管体系，消除市场分割，实践“小政府、大社会”和服务型政府。这是一种创新的改革思路，也是厘清市场与政府最优边界，进行政治体制改革的最新尝试。

四、推进我国政府经济职能转变的政策建议

现代市场经济是信用经济和法治经济。适应市场经济的政府必须依法行政，明确落实政府行为的法律责任[5]。实现法治管理，必须树立法律的权威和政府乃至全社会的法治意识，用完善的符合市场经济的法律法规代替政府的命令和政策措施。政府在履行职能的过程中，要明确立法先行的思路，在宪法、立法法和行政法的基础上进一步明确政府的经济管理权限，充分发挥政府市场监管的作用，限制政府行为过程中的随意性和独断性，使其更好地完成协调、监督、指导和宏观调控的作用。同时，国务院主动要求全国人大常委会在上海自贸区内暂缓执行外贸三法和文物保护法的部分条款，这是我国法制史上第一次暂缓执行现行法律制度，说明我国法律制度中仍存在与国际自由市场经济贸易相冲突的部分。同时表明我国政府迫切需要建立更加适应社会主义市场经济发展的法律法规，加强其法律制度与国际贸易环境的衔接。

政府要逐步向市场放权，把精力放在对市场的宏观调控和监管上，创造公平高效的市场环境，保证市场有序推进，建设服务型政府。同时，政府机构还可以实施法律质询、罢免等责任追究的具体程序，创设引咎辞职等责任制度，强调制定市场经济政策的责任感，建设责任政府。在推进政府经济职能转变的前提下，政府要精简经济职能重叠的机构，提高工作效率。裁减冗员，营造人才创新新环境，提高行政人员素质，增加公务员失职腐败的风险和成本，修改完善国家公务员制度，采用绩效管理和全面质量管理，量化政府效率的评价指标，多方面确定评价政府效率的标准，使政府效率易于判断和监督。同时，可以利用科学、电子化的手段和方法解决工作效率低下的问题，以利于政务及时向社会公开，如推进电子政务、加强各级政府网站建设等，可以更好地实现政府行政管理的高效、公平、合理。

政企合一是计划经济体制遗留下来的问题，使得国有企业无法成为市场主体，干扰了统一市场规则下所有市场主体的平等[6]。政企经营权分离的要求是政府不能再作为企业经营权的主体，即将现有政府拥有的企业从经营权中分离出来，通过设立董事会，将所有权从政府转移到其他代表大多数公民所有者的机构。因为国有企业的所有权最终属于人民，所有权必须交给代表人民意志的机构，而不是政府的具体机构，最终形成“政府所有”的运行机制。同时，政府要承担本应由政府承担但实际上由国有企业承担的民生福利和失业人员再就业，降低国有企业承担政府社会责任的成本，同时收回本应由政府承担的责任。