矿业权的法律性质

鉴于矿产资源和矿区的特殊性质和重要地位，矿业权不可避免地体现出鲜明的行政色彩。然而，浓厚的行政色彩并不能掩盖矿业权作为一种民事财产权的本质。矿业权作为特别法中的一种财产权，具有用益物权的诸多属性，应当在特别法中予以详细规定和具体调整。关于矿业权的性质，理论界存在诸多争议。有学者认为，包括矿业权在内的自然资源使用权应视为用益物权，本质上属于大陆法系的地役权范畴。这种观点值得商榷。地役权的传统定义是将他人土地廉价用于自己土地的权利。英美法中还有地役权的概念，是指自己对他人土地的利益，其主要特征是一种土地负担。显然，普通法中的地役权概念比民法中的要宽泛得多。在英美法中，地役权以所需场地的存在为前提分为从属地役权(subordination)和不以所需场地的存在为前提的正式地役权。前者是引水权，后者是采矿权。这种地役权形式主要是指土地使用权(收益权)，包括取水权、采矿权、伐木权和捕鱼权。但这只能说明采矿权可以归入英美法的地役权范畴，而不是大陆法的地役权范畴，因此不能简单地将其纳入大陆法系的一般用益物权范畴，而应该作为特别法的物权存在。

所谓特别法中的物权，是指公民、法人或者其他组织经特别行政许可，对部分国有自然资源从事开发或者特定利用的权利。特别法中的物权与政府的行政审批密切相关，与大陆法系传统的用益物权概念有很大不同:

(1)特别法中的物权根据特别法设立，用益物权根据普通法设立。

(2)特别法中的物权虽然是民事权利，但调整它的法律是基于公众的利益，具有公法的色彩；调整用益物权的法律完全是私法。

(3)特别法上的物权取得与自然资源主管部门的行政许可有关；用益物权的设立和行使虽然也受行政管理，但主要是使用和规划的管理，不影响其独立设置。

(4)特别法中的物权标的物在法律上被视为消耗品，以取得初级产品为目的；用益物权的标的物在法律上被视为非消耗品，目的是维持标的物在法律认可的原状下使用。

(5)特别法中的物权强调对标的物的控制使用，用益物权强调对标的物的充分使用。矿业权主体是指经国家矿产管理部门审查批准，独立享有矿产资源开采权并承担相应法律义务的法人、自然人和其他组织。对此，法国矿业法规定，国内外所有人都可以平等获得采矿权，但必须证明自己有管理资格，具备获得采矿许可证的必要资格。我国原来将矿业权主体限定为全民所有制企业、集体所有制企业和中国公民，简单地将其他有资质、有雄厚资金的主体形式排除在外，这无疑限制了矿业权经济价值的充分发掘。随着我国社会主义市场经济体制的完善和对外开放的扩大，矿业权主体范围不断扩大，外商投资企业、私营企业、合作企业、股份制企业均可成为矿业权人。因此，目前采矿权主体原则上是中国的法人、公民和其他组织，允许外国的公司、企业和其他经济组织或者个人依照中国的法律、行政法规在中国境内及其管辖的其他海域开采矿产资源。但是，只有在此范围内的主体具备特定的行为能力和相关的实质性要件，才能成为矿业权的实际主体。实施细则第11 ~ 14条分别对国有矿山企业、集体矿山企业、私营矿山企业和个体采矿者的资质要求作了不同的规定，其必备要素包括:

(1)开采范围与其开采能力和矿山服务年限相适应；

(二)对拟开采的矿产资源实施合理的开采计划；

(3)确保安全生产的能力；

(4)环境保护和污染防治能力；

(五)承担与开采矿产资源直接有关的其他连带责任。

我国法律确认的上述矿业权主体资格要求存在两点不足，应在未来立法中予以完善:一是现行制度将矿山企业资格与特定矿业权主体资格混为一谈。从《矿产资源法》的规定来看，国务院地质矿产主管部门根据国有矿山企业的设立批准文件颁发采矿许可证，即采矿权主体资格审批的依据是矿山企业的设立条件。矿山企业只要经有关主管部门批准，就可以取得采矿权，不管是否具备开采条件。但矿山企业只有满足一定的资质要求和其他实质性要求，才能成为矿业权主体。以企业主管单位的行政审批代替采矿管理机关对采矿权资格的审查，必然导致盲目授予采矿权。第二，我国对所有权形式的矿业权主体资格条件作了不同的规定，从法律上认可了不同所有权形式取得采矿许可证的不同条件和程序，从而确立了矿业权主体的不平等，规定国有矿山企业处于主导核心地位，对部分重要矿区拥有排他性的矿业权。以所有权划分矿业权主体是不科学的。虽然在一定程度上可以方便国家的控制和管理，但在更大程度上阻碍了矿产资源价值的实现和矿业权的保护。企业在现实中所拥有的技术设备和资金实力应该是采矿权人资格的唯一客观标准。如果以所有制形式作为颁发采矿许可证的依据，就会混淆矿山企业的资质和特定矿业权主体的资质。这种浓厚的行政色彩极大地限制了矿业权收购程序中竞争机制的引入，无法实现市场经济条件下的资源优化配置。基于市场机制优化资源配置和可持续发展的考虑，我国现阶段建立了矿业权有偿取得制度，而最主要的取得方式是申请登记。申请登记制度是指采矿者向登记机关提出申请，提交相关资料，经登记机关核准登记后，依法缴纳采矿权使用费价款，办理登记手续，领取采矿许可证。根据矿产资源和矿区的不同，提交的申请登记机关级别也不同。例如，在国家规划矿区和对国民经济有重要价值的矿区、领海及我国管辖的其他海域开采矿产资源，登记机关为国务院地质矿产主管部门，在上述矿区以外开采矿产资源，登记机关为省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门。登记机关应当对申请人提交的有关材料进行审查，并在收到申请后40日内，对符合条件的予以采矿权登记，颁发采矿许可证。不予登记的，登记机关应当向采矿权申请人说明理由。

当然，如果对某些特殊矿种采取特殊的勘查开采方式，探矿权人可以通过特殊的申请程序取得采矿权。探矿权人申请滚动勘探开发石油天然气的，应当按照《勘查管理办法》第七条的规定向登记机关提出申请，提交相关材料，经批准后办理登记手续，领取滚动勘探开发采矿许可证；此外，《勘查管理办法》第十九条规定，探矿权人在勘查许可证有效期内，发现符合国家勘查开采规定要求的复杂类型矿床的，可以申请开采，经登记管理机关批准，办理采矿登记手续，领取采矿许可证。

当有多家矿山企业或个体户想要申请采矿权时，如果完全采用先申请后办理的原则，一些技术、资金、管理都占优势的矿山企业将无法获得采矿权，无法充分实现效益。为了消除这种尴尬，国家可以采取招拍挂的方式，开发方案优越的竞买人或者价格高的卖家胜出。这种方式在更大程度上促进了资源的优化配置，越来越受到青睐。中国对外合作开发海洋石油资源和对外合作开发陆上石油资源也采取了类似的方式。