国家创新驱动发展战略实施纲要

(2015三月13)

创新是推动一个国家、一个民族发展的重要力量，也是推动整个人类社会发展的重要力量。面对全球新一轮科技革命和产业变革的重大机遇和挑战，面对经济发展新常态下的趋势变化和特点，面对实现“两个一百年”奋斗目标的历史任务和要求，我们必须深化体制机制改革，加快实施创新驱动发展战略。现提出如下意见。

一、总体思路和主要目标

加快实施创新驱动发展战略，就是要使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，破除一切制约创新的思想障碍和体制障碍，激发全社会创新活力和创造潜力，提高劳动、信息、知识、技术、管理和资本的效率和效益，加强科技与经济、创新成果与产业的对接， 具有现实生产力的创新项目，R&D人员的创新劳动与其利益和收益相结合，增强科技进步与经济发展的对接。

——坚持需求导向。紧扣经济社会发展重大需求，努力打通科技成果向现实生产力转化的通道，努力破除科学家、科技人员、企业家、创业者创新的障碍，努力解决要素驱动、投资驱动向创新驱动转变的制约，使创新真正落实到创造新的增长点、创新成果转化为实实在在的产业活动中。

——坚持人才第一。要把人才作为创新的第一资源，更加注重培养、使用和吸引各类人才，促进人才合理流动、优化配置，创新人才培养模式；更加注重强化激励机制，给予科技人员更多的福利和精神鼓励；更加注重发挥企业家和技术人才的创新作用，充分激发全社会的创新活力。

——坚持依法办事。根据科技活动的特点，把握科学研究中探索和发现的规律，为科学家潜心研究、发明和技术突破创造良好的条件和宽松的环境；把握技术创新的市场规律，使市场成为优化创新资源配置的主要手段，使企业成为技术创新的主力军，使知识产权制度成为激励创新的基本保障；大力营造敢于探索、鼓励创新、宽容失败的文化和社会氛围。

——坚持全面创新。把科技创新摆在国家发展全局的核心位置，统筹推进科技体制和经济社会领域改革，统筹推进科技、管理、品牌、组织、商业模式创新，统筹推进国防和民用技术融合创新，统筹推进引进来和走出去合作创新，实现科技创新、制度创新和开放创新有机统一、协调发展。

到2020年，基本形成适应创新驱动发展要求的制度环境和政策法律体系，为进入创新型国家行列提供有力保障。人才、资本、技术、知识自由流动，企业、科研院所、高等院校协同创新，创新活力竞相生成，创新成果得到充分保护，创新价值得到更多体现，创新资源配置效率大幅提升，创新人才合理分享创新收益，使创新驱动发展战略真正落地，从而打造促进经济增长和就业创业的新引擎， 构筑参与国际竞争与合作的新优势，推动形成可持续发展新格局，促进经济发展方式转变。

第二，创造一个鼓励创新的公平竞争环境

发挥市场竞争激励创新的基础性作用，营造公平开放透明的市场环境，加强竞争和产业政策对创新的引导，促进优胜劣汰，增强市场主体创新动力。

(一)实行严格的知识产权保护制度

完善知识产权保护相关法律，研究降低侵权刑事责任门槛，调整损害赔偿标准，探索实行惩罚性赔偿制度。完善权利人的权利保护机制，合理划分权利人的举证责任。

完善商业秘密保护法律制度，明确商业秘密和侵权的界定，研究制定相应的保护措施，探索建立诉前保护制度。研究商业模式等新形式创新的知识产权保护措施。

完善知识产权审判工作机制，推进知识产权民事、刑事、行政案件“三审合一”，积极发挥知识产权法院作用，探索知识产权案件异地跨区域审判机制，打破侵权地方保护。

完善知识产权侵权调查机制，加强行政执法与司法的衔接，加强知识产权综合行政执法，完善知识产权维权援助制度，将侵权信息纳入社会信用记录。

(B)打破限制创新的行业垄断和市场分割。

加快垄断行业改革，放开自然垄断行业竞争性业务，建立统一透明、有序规范、鼓励创新的市场环境。

切实加强反垄断执法，及时发现和制止垄断协议、滥用市场支配地位等垄断行为，拓宽中小企业创新发展空间。

打破地方保护，清理和废除妨碍全国统一市场的规定和做法，纠正地方政府不正当补贴或利用行政权力限制、排除竞争的行为，探索实行公平竞争审查制度。

(3)完善新技术、新产品、新商业模式的准入管理。

改革行业准入制度，制定实施行业准入负面清单，各类市场主体可以依法平等进入未纳入负面清单管理的行业、领域和业务。

打破限制新技术、新产品、新商业模式发展的不合理准入壁垒。建立便捷高效的药品、医疗器械等创新产品监管模式，深化审评审批制度改革，多渠道增加审评资源，优化流程，缩短周期，支持委托生产等新型组织模式发展。对新能源汽车、风电、光伏等领域实施定向准入政策。

完善对互联网、金融、环保、医疗卫生、文化教育等领域的监管，支持和鼓励新业态、新商业模式发展。

(四)完善产业技术政策和管理体系。

改革产业监管体制，依法变事前审批为事中事后监管，形成有利于转型升级、鼓励创新的产业政策导向。

加强产业技术政策引导和监管，明确并逐步完善生产环节和市场准入的环保、节能、节地、节水、节材、质量安全指标及相关标准，形成统一、权威、公开、透明的市场准入标准体系。完善技术标准体系，加强强制性标准的制定和实施。

加强产业技术政策和标准实施的过程监管。强化环保、质检、工商、安监等部门的行政执法联动机制。

(五)要素价格倒逼创新机制的形成。

利用市场主要决定要素价格的机制，促使企业从依靠过度消耗资源能源和低绩效低成本竞争向依靠创新和实施差异化竞争转变。

加快资源税改革，逐步将资源税扩大到占用各种自然生态空间，推动环保费改税。完善市场化的工业用地价格形成机制。完善企业职工工资正常增长机制，实现人工成本变化对经济质量提高和效益提升的适应。

第三，建立市场导向的技术创新机制

充分发挥市场在技术研发方向、路径选择和各类创新资源配置中的导向作用，调整创新决策和组织方式，强化普惠性政策支持，推动企业真正成为技术创新决策、R&D投资、科研组织和成果转化的主体。

(六)扩大企业在国家创新决策中的话语权。

建立高层次、常态化的企业技术创新对话协商制度，发挥企业和企业家在国家创新决策中的重要作用。吸收更多企业参与国家技术创新规划、计划、政策和标准的研究制定，相关专家咨询组中产业专家和企业家应占较大比例。

国家科技规划要围绕战略需求，聚焦市场不能有效配置资源的关键领域。竞争性行业技术创新的研发方向、技术路线和要素配置方式应由企业根据市场需求自主决定。

(七)完善以企业为主体的产业技术创新机制。

市场导向明确的科技项目，由企业主导，政府引导，高等院校、科研院所联合实施。鼓励构建企业主导、产学研合作的产业技术创新战略联盟。

更多采用财政补贴、间接投资等方式。，支持企业自主决策和先行投入，开展重大产业关键技术、装备和标准的研发。

开展龙头企业创新转型试点，探索政府支持企业技术创新、管理创新和商业模式创新的新机制。

完善中小企业创新服务体系，加快创业孵化、知识产权服务、第三方检测认证等机构专业化、市场化改革，壮大技术交易市场。

优化国家实验室、重点实验室、工程实验室和工程(技术)研究中心布局，按照功能定位分类整合，构建开放互动的创新网络，建立面向企业特别是中小企业的有效开放机制。探索企业主导、院校协作、多元投入、国防与民用技术融合、战略领域成果共享的新模式，通过整合形成一批产业创新中心。加大国家重大科研基础设施、大型科研仪器和专利基础信息资源向社会开放力度。

(八)完善普惠性财税政策支持。

坚持结构性减税方向，逐步将国家对企业技术创新的投入转变为普惠性财税政策。

统筹研究企业所得税加计扣除政策，完善企业R&D费用计算核定办法，调整目录管理办法，扩大R&D费用加计扣除优惠政策适用范围。完善高新技术企业认定办法，重点鼓励中小企业加大研发力度。

(九)完善优先使用创新产品的采购政策。

建立健全符合国际规则的支持创新产品和服务采购的政策体系，落实和完善促进中小企业创新发展的政府采购相关措施，加大创新产品和服务采购力度。鼓励采用首购、订购等非招标采购方式，以及政府购买服务予以支持，推动创新产品研发和规模化应用。

研究完善重大技术装备首台(套)使用激励政策，完善研究使用单位在产品创新、增值服务、示范应用等方面的激励约束机制。

放宽民用企业和科研单位进入军工科研生产维修采购范围。

第四，强化金融创新功能

充分发挥金融创新对技术创新的助推作用，培育壮大风险投资和资本市场，提高信贷支持创新的灵活性和便利性，形成多种金融工具协同支持创新发展的良好局面。

(10)扩大风险投资规模。

研究制定天使投资相关法律法规。按照税制改革的方向和要求，研究种子期、初创期等创新活动投资包括天使投资的相关税收支持政策。

研究扩大促进创业投资企业发展的税收优惠政策，适当放宽创业投资企业投资高新技术企业的条件，在试点的基础上，将享受投资抵扣政策的创业投资企业范围扩大至有限合伙制创业投资企业的法人合伙人。

结合国有企业改革设立国有资本创业投资基金，完善国有创业投资机构激励约束机制。按照市场化原则，研究设立国家新兴产业创业投资引导基金，带动社会资本支持战略性新兴产业和高技术产业早中期创新型企业发展。

完善外商投资创业投资企业法规，有效利用境外资本投资创新领域。研究保险资金投资创业投资基金的相关政策。

(十一)加强资本市场对技术创新的支持。

加快创业板改革，完善适合创新型、成长型企业发展的制度安排，扩大服务实体经济的覆盖面，强化全国中小企业股份转让系统融资、并购和交易功能，规范发展服务小微企业的区域性股权市场。加强不同层次资本市场的有机联系。

发挥沪深交易所股权质押融资机制作用，支持符合条件的创新创业企业发行公司债券。支持符合条件的企业发行项目收益债券，筹集资金加大创新投入。

推动修订相关法律法规，探索发展知识产权证券化业务。开展股权众筹试点，积极探索和规范服务创新的互联网金融发展。

(十二)拓宽技术创新间接融资渠道。

完善商业银行相关法律。选择符合条件的银行业金融机构，探索为企业创新活动提供股权和债权相结合的融资服务的试点方式，实现与创业投资、股权投资机构的投贷联动。

政策性银行将在相关部门和监管机构的指导下，加快业务范围内的金融产品和服务创新，加大对符合条件的企业创新活动的信贷支持。

稳步发展民营银行，建立相应的监管体系，支持面向中小企业创新需求的金融产品创新。

建立市场化的知识产权质押融资风险补偿机制，简化知识产权质押融资流程。加快发展科技保险，推进专利保险试点。

第五，完善成果转化的激励政策

强化对知识和创新的尊重，充分体现智力劳动价值的分配导向，使科技人员在创新活动中获得合理回报，通过成果应用体现创新价值，通过成果转化创造财富。

(十三)加快下放科技成果使用、处置和收益权。

不断总结试点经验，结合事业单位分类改革要求，尽快将财政资金支持的、不涉及国防、国家安全、国家利益和重大社会利益的科技成果使用权、处置权和收益权全部下放给符合条件的项目承担单位。单位主管部门和财政部门不再对我国科技成果的使用和处置进行审批或备案，科技成果转让转化收入全部返还单位，纳入单位预算，实行统一管理，处置收入不上缴国库。

(十四)提高科研成果转化收入的比例。

完善职务发明制度，推动修订专利法、公司法等相关内容，完善科技成果、知识产权归属和利益共享机制，提高重点团队和主要发明人的受益比例。完善职务发明奖励制度和纠纷仲裁及法律救济制度。

修订相关法律政策，在财政资金设立的高等院校、科研院所中，职务发明成果转让收入在重要贡献者和下属单位之间进行合理分配，用于奖励科研带头人、关键技术人员等重要贡献者和团队的收入比例可由目前的20%提高到不低于50%。

(十五)加大科研人员股权激励力度。

鼓励各类企业通过股权、期权、分红等激励方式调动科研人员的创新积极性。

对高等院校、科研院所等事业单位中以科技成果作价入股的企业，放宽股权奖励和股权出售对企业成立期限和盈利水平的限制。

建立促进国有企业创新的激励制度，对创新做出重要贡献的技术人员实施股权和分红激励。

积极总结试点经验，抓紧确定科技型中小企业的条件和标准。高新技术企业和中小型科技企业的科研人员通过科技成果转化取得股权激励收入时，原则上应在五年内分期缴纳个人所得税。结合个人所得税制度改革，研究进一步鼓励科研人员创新的政策。

第六，建立更高效的科研体系

发挥科学技术研究在创新驱动中的引领和支撑作用，遵循规律，强化激励，合理分工，分类改革，提升高校和科研院所原始创新能力和转制科研院所技术研发能力。

(十六)优化基础研究支持方式。

切实加大基础研究财政投入，完善稳定支持与竞争支持相协调的机制，加大稳定支持力度，支持研究机构自主安排科研项目，扩大高校学术自主权和个人科研选题权。

改革基础研究领域科研计划管理模式，尊重科学规律，建立容纳和支持“非知识”创新项目的制度。

改革高等院校和科研院所用人制度，优化工资结构，保障科研人员合理薪酬水平。完善内部分配机制，向关键岗位、业务骨干和做出突出成绩者倾斜。

(十七)加大对科研工作的绩效激励。

完善事业单位绩效工资制度，健全鼓励创新创造的分配激励机制。完善科研项目间接成本管理制度，强化绩效激励，合理补偿项目承担者的间接成本和绩效支出。项目承担单位应结合一线科研人员的实际贡献，公开、公平地安排绩效支出，充分体现科研人员的创新价值。

(十八)改革高等学校和科研机构的科研评价制度。

加强对高校和科研院所科研活动的分类评估。开展基础和前沿技术研究同行评价，突出中长期目标导向，评价重点从研究成果数量向研究质量、原创价值和实践贡献转移。

加强对公益性研究的国家目标和社会责任评估，定期组织对公益性研究机构的第三方评估，将评估结果作为财政支持的重要依据，引导建立公益性研究机构依托国家资源服务行业创新机制。

(十九)深化科研院所改革。

坚持技术开发科研机构的企业化转制方向。对承担较多产业科研任务的转制科研机构，可组建产业技术研发集团，对产业技术研究和市场运作活动进行分类管理和分类考核。

推进转制科研院所以生产经营活动为主的市场化改革，积极发展混合所有制，通过引入社会资本或整体上市等方式推进产业技术联盟建设。

在明确定位和标准的基础上，引导部分转制科研院所基础研究能力强的团队回归公益，参与国家重点实验室建设，支持其继续承担国家任务。

(二十)建立高等院校和科研院所技术转移机制。

逐步实现高等院校、科研院所与下属公司分离。高等院校、科研院所原则上不再新设企业，以许可方式加强科技成果对外扩散。

建立健全高等院校和科研院所科技成果转移转化的统计和报告制度。财政资金支持的科技成果，除涉及国防、国家安全、国家利益和重大社会利益的以外，在合理期限内不能转化的，可以由国家依法强制实施。

七、创新培养、使用和吸引人才机制。

围绕建设一支规模宏大、具有创新精神、敢于冒险的创新型人才队伍，按照创新规律培养和吸引人才，按照市场规律让人才自由流动，实现人尽其才。

(二十一)构建创新型人才培养模式。

开展启发式、探究式、研究式教学方法改革试点，弘扬科学精神，营造鼓励创新、宽容失败的创新文化。改革基础教育培养模式，尊重个性发展，加强兴趣爱好和创造性思维培养。

以人才培养为重点，着力提高本科教育质量，加快部分普通本科高校向应用技术型高校转型，开展校企联合招生、联合培养试点，拓展校企合作育人方式方法。

分类改革研究生培养模式，探索科教结合培养学位研究生新模式，扩大专业学位研究生招生比例，促进教学与实践一体化。

鼓励高等学校开展学科国际评估，扩大交流合作，参照国际同类一流学科，稳步推进高等学校国际化进程。

(二十二)建立和完善科研人才双向流动机制。

完善科研人员薪酬和岗位管理制度，打破人才流动的体制机制障碍，促进科研人员在事业单位和企业之间合理流动。

符合条件的科研院所科研人员经所在单位批准，可以带着科研项目和成果开展创新工作或创业，保留基本待遇。

允许高校、科研院所设立一定比例的流动岗位，吸引有创新实践经验的企业家和企业科技人才兼职。试点中把企业工作经历作为高校新工科教师的必备条件。

加快社会保障制度改革，完善科研人员企事业单位流动时社保关系转移接续政策，促进人才双向自由流动。

(二十三)实施更具竞争力的人才吸引体系。

制定外国人永久居留管理意见，加快外国人永久居留管理立法，规范和放宽技能人才取得外国人永久居留许可条件，探索建立技术移民制度。中国公民在创办科技企业等创新活动中，与持有外国人永久居留证的外籍高层次人才享有同等待遇。

加快制定外国人在华工作条例，为符合条件的外籍人才办理工作许可提供便利，为符合条件的外籍人才及其随行家属提供签证和居留便利。取消符合一定条件的外籍高层次科技创新人才来华工作的年龄限制。

围绕国家重大需求，面向全球引进首席科学家等高层次科技创新人才。建立访问学者制度。广泛吸引海外高层次人才回国从事创新研究。

稳步推进人力资源市场对外开放，逐步放宽外商投资人才中介服务机构的外方持股比例和最低注册资本要求。鼓励有条件的国内人力资源服务机构走出去，与国外人力资源服务机构合作，在国外设立分支机构，积极参与国际人才竞争与合作。

8.推动形成深度融合的开放创新局面。

坚持引进来和走出去相结合，以更加积极的姿态融入全球创新网络，以更加宽广的胸怀吸纳全球创新资源，以更加积极的战略推动技术和标准输出，在更高层次构建开放创新机制。

(二十四)鼓励创新要素跨境流动。

对国际R&D合作项目所需外汇支付，由R&D单位先行承诺，商务、科技、税务等部门事后并联监管。

对科研人员因公出国进行分类管理，放宽临时出国批次管理政策。

改革检验管理，对研发所需设备、样品、样本进行分类，采取重点审核、抽样检验、免检等方式，在确保安全的前提下提高审核效率。

(二十五)优化海外创新投资管理体系。

完善综合协调机制，协调解决重大问题，合力支持国内技术、产品、标准、品牌走出去，开拓国际市场。加强技术性贸易措施评估和风险预警机制。

研究由国有重点金融机构发起设立境外创新投资基金，外汇储备通过债权、股权等方式参与基金设立，更多更好地利用全球创新资源。

鼓励上市公司在境外投资创新项目，改革投资信息披露制度，在有关部门确认不影响国家安全和经济安全的前提下，根据中外企业商务谈判进展情况及时披露相关信息。

(二十六)扩大科技对外开放计划。

制定国家科技计划对外开放管理办法，按照平等开放、确保安全的原则，积极鼓励和引导外资R&D机构参与承担国家科技计划项目。

在基础研究和全球重大问题领域，统筹考虑国家科研发展需求和战略目标，研究启动国际重大科学计划和项目，吸引海外顶尖科学家和团队参与。积极参与大型国际科技合作项目。引导外资R&D中心开展高附加值原创R&D活动，吸引国际知名科研机构在华联合设立国际科技中心。

九、加强创新政策的统筹协调。

充分发挥政府在推动创新中的作用。改革科技管理体制，加强创新政策评估、监管和绩效评价，形成责任明确、行动积极、协调有力、长效有效的创新治理体系。

(二十七)加强创新政策统筹。

加强科技、经济、社会等领域政策、规划和改革措施的统筹协调和有效衔接，加强国防和民用技术融合创新。充分发挥科技界和智库在创新决策中的支撑作用。

建立创新政策协同审查机制，组织创新政策清理，及时废止违反创新规律、阻碍新兴产业和业态发展的政策条款，审查新制定的政策是否限制创新。

建立创新政策调研评估制度，广泛听取企业和公众意见，定期跟踪分析政策实施情况，及时调整完善。

(二十八)完善创新驱动评价体系。

改进和完善GDP核算方法，体现创新的经济价值。研究建立科技创新、知识产权、产业发展相结合的创新驱动发展评价指标，并纳入国民经济和社会发展规划。

完善国有企业技术创新绩效评价体系，提高技术创新在国有企业绩效评价中的比重。对国有企业的R&D投入和产出进行分类，形成鼓励创新、容忍失败的考核机制。将创新驱动发展成效纳入地方领导干部考核范围。

(二十九)改革科技管理体制。

转变政府科技管理职能，建立依托专业机构管理科研项目的机制。政府部门不再直接管理具体项目，而主要负责科技发展战略、规划、政策、布局、评估和监督。

建立开放统一的国家科技管理平台，完善科技宏观决策机制，加强部门职能分工，统筹基础研究、应用开发、成果转化和产业发展等工作。

进一步明确中央和地方科技管理事权和职能，建立责权统一的协调联动机制，提高行政效率。

(三十)推进综合创新改革试验。

遵循创新区域高度集中规律，在具备条件的省(自治区、直辖市)系统推进全面创新改革试验，授权开展知识产权、科研院所、高等教育、人才流动、国际合作、金融创新、激励机制、市场准入等改革试验，力争在重要领域和关键环节取得新突破，及时总结推广经验，发挥示范带动作用，推动创新驱动发展战略深入实施。

各级党委和政府要高度重视，加强领导，把深化体制机制改革、加快实施创新驱动发展战略作为贯彻落实党的十八大和十八届二中、三中、四中全会精神的重大任务来抓。有关方面要密切配合，分解改革任务，明确时间表和路线图，确定责任部门和责任人。要加强创新文化的宣传和舆论引导，宣传改革经验，回应社会关切，引导舆论，营造良好的创新社会环境。