基于复杂理论的规划模式转换与路径选择

规划的本质是对未来的引导和调控。在市场环境下，未来土地利用的质量和数量总会随着时间和空间的变化而变化，特别是随着区域经济的快速发展和城市化的快速推进而变化，极其复杂。因此，人们在所处的环境或系统中采取行动时，必然充满不确定性。从规划的角度看，至少存在四种不确定性:环境不确定性、价值不确定性、相关决策不确定性和方案寻找不确定性(霍普金斯，1981)。

传统规划处理不确定性大多是在一个理想的问题框架上，类似于萨维奇(1972)提出的小世界。通过效用和主观概率构造效用理论定理，决策者可以冷静理性地选择最佳行动，使其效用最大化。然而，规划实践和认知心理学实验都表明，人们的决策行为通常违背效用最大化准则，决策过程中会出现锚定、现状、沉没成本和从众证据等陷阱。土地利用涵盖国民经济三大产业和16个行业，是一个非常复杂的系统。由于信息处理能力的限制，人们往往认为土地利用是树状的层次结构，但实际上该系统是一个半格子结构(Alexander，1965)；再比如，大多数人认为计划管理的组织结构是层级式的，但实际上计划管理的组织体系极其复杂，其演化充满不确定性。因此，由于认知能力的限制，传统的规划方法在解决实际问题时往往失效。

以东部沿海某市为例，在上一轮土地利用总体规划(1997 ~ 2010)实施的1997 ~ 2005年期间，规划城镇建设用地边界内实际新增城镇建设用地面积为29.1km2，而边界外新增城镇建设用地面积高达33.9km2 大量新增建设用地位于规划城市建设用地边界外缘，新增土地开发已出现在规划城市建设用地边界外缘，长度为66.3km，占边界总长度(239.3km)的28%。 2003年，我市开始新一轮土地利用总体规划修编(2006-2020)，由于种种原因，修编历时7年多。预计要到2010上半年才能获得国务院批准。值得思考的是，7年来，该计划不断修改，共修改近50个版本，平均每两个月修改一次。这充分说明，在现阶段快速发展的复杂系统环境中，规划是一个多阶段的动态决策问题。这些具有相互依存性、不可逆性、不可分割性和不完善预见性的决策行为通过相互作用形成了一个复杂的系统(Hopkins，2009)。

面对需要动态决策的规划问题，复杂性理论和方法提供了认识系统中各要素个体相互作用引起的整体现象和解决实际问题的基本工具。从混沌、分形、非线性动力系统和人工生命到复杂性理论，复杂系统的知识体系在不断完善。根据复杂系统的内核定义，土地利用系统演化的高度复杂性，或者由于环境的不确定性而需要解决的病态问题，都来源于系统中不同决策之间错综复杂的关系，可以在复杂系统的理论框架下理解。借助计算机处理能力的优越性，从现有文献关于信息处理能力有限性的成果中寻找不确定性的认知原因(如永久记忆和临时记忆的容量以及两者之间信息转换所花费的时间)，复杂理论的知识板块可以提出解决规划不确定性问题的适当途径。

(2)复杂系统下的规划决策范式:框架理性、机会流和空间垃圾桶理论。

土地利用是一个复杂系统，规划的核心是探索如何在这个复杂系统中进行合理的方案选择。经济学中的完全理性选择理论不足以面对如此复杂的土地利用系统。目前最广为接受的理性范式是主观期望效用理论，该理论假设决策者面对的世界是简单的，强调做出单一和独立决策的重要性。众所周知，当决策者面对的世界复杂时，这样的思维就会失效。另外，由于决策者自身能力的限制，他们在决策过程中不可能有完全理性的状态，而是在“有限理性”的前提下进行决策。因此，主观期望效用理论近年来受到了心理学家和实验经济学家的严峻挑战(Hogarth et al .，1987)。将决策范式分为叙述性、规范性和描述性选择理论，无助于解决实际问题(赖世刚等，2010)。通过探索和梳理，我们提出了一种框架理性来解决复杂系统中土地利用规划的不确定性，这可能是一种新的认知路径。

在框架理性理论中，框架被定义为决策者行为下的决策事件。根据Kahneman和Tversky在1979中设计的心理学实验，问题的框架会影响决策者的认知选择，会产生偏好反转的现象(Kahneman et al .，1979)。通过在Kahneman和Tversky实验中使用相同的问题，我们发现，无论问题是如何构建的，统计上显著数量的受试者在做出选择时都会最大化他们的主观预期效用。换句话说，偏好反转并不违反SEU(主观期望效用)模型，而是在一个特定的框架内验证了该模型的有效性。因此，无论问题的框架如何定义，决策者一般都是主观期望效用理论所定义的理性，所以对这种选择行为的解释可以称为框架理性。框架理性否定了新古典经济理论的假设和从实证主义科学哲学发展而来的全面完全理性的概念，从而巩固了SEU模型(或类似概念)在特定框架下的有效性。框架合理性理论不再寻找规划中的最优行动方案，而是探索规划的哪一个子集行动最能体现未来所有可能情况下的收益稳健性。这一概念类似于多纳吉等人(2006)针对完整的总体规划理论的不可能性而提出的规划凝聚论。

在土地利用规划的编制和实施过程中，现行模式仍以主观期望效用理论为指导，其典型特征是假设一个理想的未来，寻找最优行动；认为通过自上而下的严格控制，可以实现特定目标下的土地利用优化配置。在更接近现实世界的复杂系统中，由于决策要素的动态流动和环境的快速变化，中央和地方政府在信息、备选方案和目标取向上也存在很大差异，土地利用规划与主观期望效用理论中假设的完全理性决策环境有很大不同。因此，不可能在主观期望效用理论的指导下进行资源的优化配置。

框架理性为规划方案的理性选择提供了思维范式，但它并没有解释规划者如何在复杂的环境中找到高效配置土地资源的方法和方案。因此，建构一个范式是一个值得认真讨论的重要问题。因为有效的范式可以让问题透明化，进而找到有效的解决方案。Hopkins教授提出的机会流模型恰当地描述了规划师面临的真实决策情况。他根据垃圾桶模型的概念(Cohen et al .，1972)，解释了规划者在面临复杂、不确定的环境时，要把握机会流中的决策情境，用合适的方案解决问题(Hopkins，2009)。赖士纲在垃圾桶模型的基础上提出了空间垃圾桶模型，考虑了区位的空间因素。他认为，特定的决策者、解决方案、机会、问题和设施位置在机会流中随机相遇，从而做出决策，然后解决问题。他设计的实验结果表明，渠道结构的主效应在影响系统效率方面具有统计显著性，而空间结构的影响不显著(赖士刚，2002)。这意味着在土地利用系统演化过程中，传统的通过空间设计提高系统效率的方法不如通过制度设计改变活动的方法有效，或者至少是兼顾两者的方法有效。很多情况下，土地利用系统可能是无序的，系统中各要素之间的因果关系并不直观。规划方案有时是在土地利用问题出现之前就产生的，规划师只有在这样的环境中不断规划和解决问题，才能实现土地利用规划的目标。机会流范式和空间垃圾桶模型都表明，土地利用系统的复杂性和动态变化是规划者无法控制的。策划者唯一能做的就是了解决策、问题、方案在时间和空间上的关系，不断拟定计划、修改计划、实施计划。

(C)复杂系统中规划模式的选择

面对不确定性和考虑相关决策的规划，传统上有两种规划机制:设计和战略(Hopkins，2009)。设计是寻找线性规划问题的最优解的过程。面对难以找到最优解的土地利用规划问题，设计是次优的，只能成为寻求局部优化的手段。战略不同于设计，追求的不是一次到位，而是权宜之计。它与决策分析密切相关，最适合决策者众多参与、面临极大不确定性的环境，如复杂系统。设计和战略规划都会给规划者带来净收益，但应用的时机不同。设计就像一个全面的长期计划。一旦制定，就必须按计划实施。战略和短期滚动规划一样，是随着时间的演进而不断修正和制定的。

以往的计算机模拟实验发现，虽然以优化为目标的设计规划在资源的利用上比没有规划更有效，给系统带来了秩序，但并不能解决更多的问题(赖世刚等，2009)。当面对规则的或随机的系统，如平衡的经济系统时，设计也许能够满足需求，因为这些系统中事件的发生呈现出固定的模式；但当面对介于两者之间的复杂系统，如土地利用，事件的发生呈现出不可预测的形式，独立考虑决策的设计就会失效。这个时候，考虑相关决策的战略规划可以带来更好的效益。在解决快速变化的环境中出现的问题时，战略规划比设计规划更有效。主要是因为战略规划的灵活性及其制定的低成本。从某种角度来说，战略规划介于渐进的无计划规划和蓝图设计规划之间，即介于复杂理论中的混沌与有序之间，因此可以兼顾两者的优点(韩等，2009)。设计和策略的主要特征比较如表7-1所示。

表7-1设计和策略特征对照表

(根据霍普金斯大学，2009年)

(四)战略规划模式的实施路径

我国传统的规划，无论是城市规划还是土地利用规划，都是一张蓝图规划，一次性决定相关决策的完整结果，所以是典型的设计型规划。这种规划模型主要由一组高度相关的行动组成，只有少数行动者参与，行动的不确定性很小。因此，它适用于发展主体单一、发展行为确定的计划经济；在多主体、零星发展的市场经济条件下，其作用是有限的。在土地利用日益复杂的今天，从传统的设计规划模式向更加灵活的战略规划模式转变应该是大势所趋。这种转变可以通过以下四个方面来实现:①从“时间驱动”到“事件驱动”；②从“结果导向”的规划向“过程导向”的控制转变；③从单一模式分带向多样性分带转变；④由“分区”规划向“分区-许可混合规划”转变(见表7-2)。

1.从“时间驱动”到“事件驱动”的转变

计划控制通常包括两种基本方式:时间驱动和事件驱动。时间驱动型规划是指土地扩张的决策时间是固定的，比如每五年修订一次；事件驱动规划是指当土地存量减少到一定阈值时的土地扩张决策。过去我国的各类总体规划，无论是城市总体规划还是土地利用总体规划，都是传统的时间驱动型规划。比如土地利用总体规划理论上每5年修订一次，或者10年，或者15年。

表7-2设计规划与战略规划的比较

Knaap等人(2001)从理论上估算了城市土地扩张中土地存量管理的持有成本、秩序成本和缺陷成本，发现传统的时间驱动的规划修编方式虽然节约了行政成本，但由于不能根据城市的实际发展灵活调整，还需要付出土地存量不足导致的房价上涨、环境质量恶化等环境成本，很可能降低空间规划的整体效益。基于事件的规划相对于基于时间的规划的优势在于，其扩大城市土地存量的决策不会产生除土地存量预留和订购以外的额外损失费用。

传统的面向时间的计划控制方法的弊端已被国内近期的许多研究案例所证实。例如，在城市规划领域，毛江兴等(2008)根据建设用地规划许可证核发的数据，探讨了深圳城市规划对土地利用的调控效率，发现城市建设用地规模和空间布局与城市总体规划存在较大差异。李瑱等(2008)将广州市总体规划(2001 ~ 2010)数据与2007年城市空间发展数据进行对比，发现总体规划实施效果并不理想。韩等(2009)利用多时相遥感对《城市建设用地边界规划》控制城市用地增长的有效性进行了检验，发现在1983版规划和1993版规划的实际实施周期中，北京市六环内以外的实际城市建设用地增长规模高于以内。此外，总体规划最初设定的UCB可开发土地存量不能满足实际的土地开发需求。在土地规划领域，时间驱动的土地用途管制也远远达不到规划目标的要求。这些问题的存在表明，在中国建立以事件为导向的战略规划的必要性和紧迫性。

2.从“结果导向”的规划向“过程导向”的控制转变。

从基于结果的规划到基于过程的控制的转变已经在城市规划领域得到了广泛的讨论。前者在传统的以设计为导向的规划中被强调为核心内容，即通过绘制若干年的发展蓝图，用近期、中期、远期等不同时期的控制指标和空间形态来控制城市发展，实现规划目标；后者并不设定未来某个时间点的控制指标或规划的最终形式，而是详细明确地规定了规划实施过程中的要求，包括允许开发的条件、开发过程中和开发后需要满足的条件、公众参与的形式和程度等，因此更多地属于战略规划的范畴。

20世纪60年代以后，在传统理性规划模式的基础上，美国逐渐发展了倡导规划模式和联系规划模式。土地利用规划逐渐从政府和专家主导的专属专业领域转向多方利益相关者参与的竞技场和竞技场)(Kaiser et al .，1995)。

为了实现良好的规划，控制“结果”和“过程”是很重要的。然而，目前土地利用规划的操作过于注重结果，而忽视了过程。因此，本书认为，土地利用规划控制的重点应从“结果导向”的规划转向“过程导向”的控制。为了实现这一转变，必须改革规划指标体系和编制方法。具体来说，在规划中，不能明确规定未来某个时间点各用地分区的规模、开发顺序和空间形态，但可以为每个项目设定准入指标，比如每个新增人口消耗的土地量、是否符合国家产业政策、单位土地投资、容积率、建筑密度、能提供的就业岗位数量、税收和环境影响等等。在当地公众充分理解和监督的前提下，过程控制指标可以根据当地社会经济发展和特殊需要进行动态调整，以应对不确定性。过程规划的核心是过程合理，而不是结果合理。因此，规划的主要输入可以转移到过程设计和控制的方向，而不是结果设置。

3.从单一模式分区转变为多样性分区。

美国土地利用规划控制体系建立后，一直在调整和完善。以美国主要的土地用途管制方法zon-ing为例。传统的欧几里德分区过于僵化，难以实现一些重要的规划目标，如给不确定的发展留出足够的空间，为中低收入者提供经济适用房，体现当地居民和群体的利益等。因此，在此基础上，出现了各种新的分区模式(美日城市规划专家论文集，1993)，包括包容性分区、激励性分区、绩效性分区和协商性分区。

(1)包容性分区要求或鼓励住房开发商向中低收入家庭提供一定比例的住房。这种类型的规划试图在土地使用规划中加入社会平等的目标。包容性分区制可以是强制性的，也可以是自愿性的，允许开发商建造高于分区制规定的建筑密度，以获取更高的利润，但同时也必须将更多的房子按照一定的比例分割成廉价房。在一些城市，开发商可以选择缴纳廉租房建设基金，而不是直接建设此类住房。

(2)激励分区要求对提供中低收入住房的开发商给予建筑面积奖励。比如1987，纽约通过了分区决议，允许在高密度区域使用激励性分区。如果开发商在受益建筑土地上、在同一社区或在受益建筑的半英里范围内提供新的低收入住房或保护现有的低收入住房，他们可以获得20%的建筑面积增加。

(3)性能分区是以“评分制”为核心的弹性分区形式，只关注投资者使用土地的方式和方法对邻近地区的影响，而不考虑拟建项目的土地使用性质和其他属性。基于性能的分区规定，提议的项目将因其一个优点而获得几分，因其一个缺点而扣分。项目一旦设计完成，总分超过规定标准，就批准建设。你不用问投资项目属于哪种用地，哪怕是一个工厂，只要能达到区划规定的标准，就能拿到批文。性能分区的目的是消除所有开发项目对邻近地区可能产生的副作用，让市场决定土地最适合什么样的用途。

(4)协商分区规定地方政府可以与个人投资者协商，逐一详细解决房地产分区问题。最常见的方式之一是“PUD(或计划联合开发)”。其理论基础是，政府应该可以通过协商，在某些区域的分区目标上做出一些妥协，以换取投资者对公共福利的贡献。这种分区形式并不适用于整个地区，而是由政府通过与每个土地分区的适应性投资者协商决定。

中国的土地利用规划可以借鉴美国的区划改革的相关经验。一方面，规划可以将土地政策与住房和交通等其他政策要求结合起来，以实现更全面和多样化的目标。另一方面，在保证减少发展对邻近地区的副作用、实现更多社会福利等基本要求的前提下，规划可以设定市场化运作可以实现的目标，采取“评分制”、“咨询制”等多种灵活方式，增强规划的可操作性和实施效果。

4.从“分区”规划到“分区-许可混合规划”

分区规划和许可规划是两种不同类型的土地用途管制模式。前者是政府事先对一定范围内的土地使用性质和开发强度做出全面细致的规定。如果土地使用事先符合规划中规定的所有要求，规划部门将批准开发利用。后者并不事先规定所有的利用要求，而是通过个别申请审批和协商，逐步明确规划要求，按最终要求进行审批。

从世界范围来看，美国是实施分区规划的主要国家，英国是实施许可规划的主要国家。考虑到实施的特点，开发许可规划比分区规划更灵活，但其信息收集成本、产权划分成本等交易成本高于分区规划(赖士刚，2002)，因此更费时费力。

目前，中国正处于快速城市化阶段。在不大幅增加规划技术力量的前提下，控制大量偶然的开发活动是当前规划的首要任务。分区规划涉及面广，是一种简单、低成本的规划技术，是一种有效的途径(谭宗波，2001)。但这种规划方式只能使土地开发满足一些基本要求，比如污染行业不会影响居住生活；对于更高的需求，比如塑造良好的空间形态和居住环境，我们无能为力。权限规划可以弥补这一劣势，通过案例协商达到更好的规划效果；但由于费时费力，且依赖于良好的协商和公益精神的建立，在很多地方无法大范围推广。在实践中，可以将两者结合起来，比如在大部分需要一般性控制的城市化地区，采用分区规划，在需要重点开发的特定地区，采用许可规划，实现“点”与“面”的结合。当然，在中国目前的国情背景下，放任式的规划可能会导致更多的寻租，但这是治理结构层面的问题，而不是制度层面的问题。